面向治国理政的知识生产：中国公共管理学的本土叙事及其未来公共管理

面向治国理政的知识生产：中国公共管理学的本土叙事及其未来公共管理

朱正威 吴佳

一、知识坐标的模糊性：中国公共管理学的认同困境

按照学界的主流认识，如果以威尔逊1887年发表的《行政学研究》[1]作为标志，广义上的行政学已经走过了130年的历程。脱胎于政治学的圭臬，行政学逐步吸纳管理学、经济学、社会学、法学等学科的知识基础，逐渐演化为一门研究“如何设计与提供公共服务和政府行政的具体工作”[2]的应用型学科——公共管理学。“与其他分离于基础学科的应用型学科一样，公共管理学在自身的发展历程中一直面临着‘我是谁’这样一个基本问题”。[3]在公共管理的学术谱系中，政治学享有母学科的地位，这也使得“政治—行政”的研究路径在较长时期内被视作公共管理的知识主流。与此同时，由于传统的管理学理论主要以企业组织为研究对象，公共管理的管理学基础又与工商管理、管理科学与工程有着共享的知识渊源。“公共”一词，除了显示公共管理的核心价值原则(即政治学意义上的公共性)之外，也意味着公共管理的研究与实践对象是充满复杂属性的群体生活，这决定了公共管理的学科构建必须吸收来自经济学、社会学、法学、心理学等诸多哲学社会科学的理论基础。知识背景越多元，学科的独立身份则越容易模糊不清。这直接导致了公共管理的分析对象近似于相关学科研究对象的子集，理论视角的排他性不足，知识话语与方法体系难以与其他人文社科呈现显著区别。詹姆斯·佩里(James Perry)就这一困扰公共管理学的身份顽疾甚至提出了“公共管理是否正在消失”的学术疑问。按照佩里的分析，在理论的维度上，公共管理的“消失”体现为“自身的理论基础不足，导致其被置身于一个跨学科领域”。[4]也正如胡德(Christopher Hood)所言，“虽然公共管理领域在近年来引起了声势如潮的大讨论，然而在用于分析公共管理的基础知识方面，并没有达成普遍的共识”。[5]因此，虽然公共管理学科主要的学术谱系清晰可见，但纷繁复杂的知识脉络又将公共管理投掷于众多基础学科的研究分支或者研究领域。可以说，当前的公共管理学尚未形成库恩所指的具有严格范式特征的“常规学科”。

伴随着改革开放的深入发展，恢复重建后的中国公共管理学科获得了重大发展。但整体而言，中国公共管理学的知识生产面临的瓶颈至少包括：缺少关注真实中国问题的学术旨趣、面临管理主义与工具理性的挤压、理论研究碎片化等。从知识生产的问题意识来看，中国公共管理学伴随着改革开放的历史机遇加快了向西方尤其美国公共管理知识体系的学习步伐，也在研究规范性上获得了长足进步。但不容忽视的是，我们所学习借鉴的知识体系是孕生于西方公共管理实践的经验升华与理论总结，这一隐蔽而又关键的知识生产逻辑带来了一个关涉学术起点的重要问题——其理论模型与分析方法是否与中国情境相契合?换言之，我们所研究的问题到底是中国国家治理中的现实问题还是西方公共管理知识体系所预设、流行的理论问题?如果我们从“国家—社会”两个维度进一步分析这个问题，可以发现，至少西方公共管理世界热衷的“新公共管理”、“多中心治理”这样的研究思路脱离了真实的中国情境。尽管对其进行引介、分析的国内文献可谓汗牛充栋，但中国的国家行政管理实践并未出现西方意义上市场化、企业化的政府改革运动，其社会治理形态也并不是强调力量制衡中的多元共治。研究路径上，马骏将20世纪90年代以来中国公共管理学的成长态势概化为一场管理科学导向的实证主义运动。[6]即便公共管理学有管理之名，但脱胎于政治学的学术渊源决定了政治使命应当作为该学科的核心诉求。公共管理学的政治使命并非是指简单为国家意识形态添加注脚，而是以公共性为诉求，将国家治理体系、发展战略、人民福祉作为学术研究的前提与根基。近些年的发展轨迹却显示出对具体管理问题、量化方法的过度追捧，“而将关乎国家与社会转型的重大问题拱手相让给经济学家、社会学家和政治学家”。[7]由于学术研究对真实中国问题回应不足，缺少对国家转型发展的宏观视野，加之现代学科的分工愈加专业化，中国公共管理学的理论基础依旧薄弱，在研究形态上呈现出碎片化特征。这些学科发展的瓶颈反映出中国公共管理学知识坐标的模糊性——是独立学科还是跨学科研究领域?是对“政治—行政”范式的承接还是管理主义对行政学路径的挤压?如果说中国公共管理学的问题域仅仅是其他人文社科的子集，是否还有必要不断讨论其存在合理性等等。不论是研究问题、方法体系，还是理论价值，都在本质上指向了中国公共管理学身份归属的模糊性。因此，作为一种学科反思，有必要进一步分析：如何进行中国公共管理学的定位?中国公共管理学的核心学理基础及知识生产的方法论原则应当是什么?同时，中国公共管理学如何在全球视野、本土情境与历史维度中构建学术自主性与国际话语权?

二、治国理政：跨越学科认同困境的实践指向

按照历史唯物主义的视角，人类的一切知识形态根本上都来源于实践。马克斯·舍勒(Max Scheler)从知识社会学的角度也明确提出，“所有知识是由这个社会及其特有的结构共同决定的”。[8]这表明，一个学科的身份归属问题在更加宏大、更加深刻的背景中应当是该学科与社会及其结构的关系问题。因此，争论学科的身份归属，首要前提在于定位一个学科的社会实践基础，而非仅仅沉浸于从抽象角度讨论不同学科类型的知识传统。同时，一种知识范式又是在社会的承认中得以成长、成熟。学科知识之所以能够获得社会的承认，其合法性源于：“它能够按照‘逻辑性’原则，来为整个社会提供某种客观知识或真理。认知的合理性程度以及学科知识同社会的一致性状况决定了特定学科的演进轨迹，即知识生成的两个重要原则是‘作为逻辑性的社会性’与‘作为合理性的合法性’”。[9]由此观之， 作为一种知识形态，中国公共管理学首先面对的就是为其提供学术源泉的公共生活实践，这种学科的知识生产必须对所处的社会环境进行符合逻辑和理性的一致性解释。虽然公共管理学的学科范式尚不成熟，但可以明确的是，在学科属性上，中国公共管理学“是一门治国理政之学”，[10]“主要是研究在依法行使国家权力对社会事务进行管理的过程中，有效地组织和协调各种要素的科学。在一个国家或地区中，公共管理是关系到国计民生的范围最广、最具权威性的管理，是社会进步和经济发展的推进器。”[11]治国理政就是对这个学科背后社会性的高度概括，解决中国公共管理学的身份认同困境与知识增长瓶颈的真正基础就在于丰富的国家治理实践。

(一)治国理政实践与中国公共管理学的生命力

韦伯的官僚制理论是西方公共管理学中的重要基础理论之一，但中国历史上自秦汉时代以来便确立了领先世界的官僚制体系。系统的官僚制理论发轫于西方学术界，而中国历史场景中却蕴含了丰富的官僚制实践。其实，官僚制尚属冰山一角，中国历史上的国家制度变迁、政治(皇权)—行政的关系、不同时代的政策思想与体系等，蕴藏了巨大体量的公共管理学素材。数千年治国理政经验的宏大历史背景，为中国公共管理学的理论建构与实证分析提供了深厚的实践基础。近现代以来，在完成国家建构的历史任务之后，治国理政就成为中国共产党的核心使命。近40年改革开放，极大提升了现代中国在全球治理格局中的地位与实力。理论问题生成于时代变迁，我们需要在学理上回答：中国改革开放的40年到底发生了什么?来自中国公共管理学的理论智慧应当是什么?遗憾的是，中国公共管理学同其他哲学社会科学一样，并没能够发展出形成较大学术共识并取得国际话语权的理论框架，来对近40年以来的国家、社会变迁做出诠释。“没有得到理论确认的实践哪怕是走在一条非常正确的道路上，都会得而复失。”[12]一方面，历史与现实中的治国理政实践为知识生产提供了丰富的养料，另一方面，知识生产如果不能对社会实践进行科学诠释并起到对实践的建构意义，这最终会导致知识体系不被认同，实践发展也会因此受到阻碍。正如当前的中国公共管理学，未能在历史视野中重构学术体系，也未能为转型中的国家治理提供坚实的理论智慧。所谓的认同困境本质在此，中国公共管理学的生命力也恰恰在于着眼治国理政实践中的真实问题，对其进行本土研究与国际对话。

(二)治国理政的复杂性与知识基础的多样性

在新的历史条件下，当代中国的治国理政是一个涵盖“政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”[13]五位一体与“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”[14]四个全面战略布局在内的充满高度复杂性的国家治理系统。这样庞大的复杂系统绝不是某个单一哲学社会科学视角足以把握的，必须以跨越学科壁垒、跨越方法体系的新型知识形态对其展开全景式、多维度地综合分析。不少中西方文献对公共管理学表达了身份忧虑，这主要来自于两个方面的原因：其一，与公共管理学具有血缘关系的学科较多，这导致了该学科的问题域和研究方法与其他基础学科相互重叠，在范式上缺少足够的自主性与排他性;其二，跨学科特征突出的公共管理学，在自身的成长中尚未形成足以抗衡政治学、经济学、社会学等学科的理论形态。从治国理政的真实情境来看，中国公共管理学的跨学科特征不仅仅是一种学术身份上的内生特性，也与社会实践具有逻辑上的一致性，即复杂的治理情境自然需要融合多种学科视角的治国理政之学。对中国公共管理学科而言，流派之争或许有助于我们更清晰地认识这个学科的起源与演进，但却并不足以帮助我们建构一种根植于复杂治理情境的学术范式。因此，更加重要的落脚点在于以治国理政的实践为基础，以治国理政的问题为导向，在公共管理学的本土叙事中创造性地构建一种开放、包容的知识范式。

三、多维度的辩证叙事：中国公共管理学本土叙事的方法论基础

跨越中国公共管理学的认同困境，需要直面治国理政的真实问题，致力于构建有中国特色的公共管理知识体系。诚然，本土化的知识生产，是现代中国必须具备的大国学术抱负，但也要防止掉入另外一种陷阱：将中国特色作为一种工具意义上的自我辩护，用“特色”掩盖学术范式的不成熟。“中国的公共行政(管理)和西方到底不一样在哪里? 中国特色是决定论意义上的还是建构论意义上的 ? 所以，公共行政(管理)发展的本土叙事，必须回答难以回避的方法论问题和本土叙事的初始条件问题。”[15]进一步解读这种方法论原则与初始条件，其逻辑体系至少包含了“空间(全球化与地方性)—时间(传统资源与现代情境)—学科谱系(基础学科与多元视角)——方法体系(价值理性与工具理性)”四个层次。在空间的维度上，作为一门舶来学科的公共管理学首先面临着全球化与地方性之间的张力。在时间维度上，中国公共管理学面对着国家治理的历史经验与现代治国理政的现实情境。在学科谱系上，需要明确公共管理学的主要基础学科与多元理论视角的相互关系。在方法体系上，需要取得规范思辨与实证研究的平衡与统一。

(一)全球化与地方性

如前文所述，从知识社会学的角度理解学科建构能够发现：国家间历史传统差异催生了不同的社会结构及其相互关系，差异化的社会结构及其相互关系也会催生差异化的社会科学形态。从这个意义上说，如今主导公共管理学全球化进程的西方知识体系在本质上也是一种人类学意义上地方性知识，或者哲学意义上的特殊主义知识，并不能拔高到全球性知识或者普遍主义知识。以美国公共管理学为例，学科起源与发展的制度环境包括“依立法、司法、行政‘三权分立’的学说建国，强调总统制与行政权力的作用”，[16]联邦制的国家结构形式，两党制，成熟的资本主义与工商管理体系等。现代中国则是在中国共产党的领导下完成的国家建构，单一制的历史传统，拥有中国特色社会主义的基本经济与政治制度等等，这些在历史和实践中获得的领导属性根本区别于美国的两党竞争模式。这些区别从根本上决定了两个国家公共管理的内在差异，正如习近平总书记指出的，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。[17]这种内生性演化而来的治国理政实践，会催生出诸多本土化的学术议题。例如，在中国情境中，作为中国国家治理的灵魂，中国共产党的自身建设是理解当代中国的重要密码，这一研究路径根本区别于西方公共管理学体系。强调“党领导下的党政分工”[18]而非“政治—行政”二分，即公共管理的价值理性具有先在性，脱离核心价值体系的公共管理研究在中国并不具备生存土壤。同时，在社会治理形态上，这体现为遵循党和政府主导的多主体合作，而非治理主体上的“多中心”。有必要认识到，拥有数千年文明史加上近14亿人口的全球第二大经济体，中国公共管理经验的理论阐释本身就是对国际公共管理知识体系的重要贡献。因此，中国公共管理学科还应在“人类命运共同体”[19] 视角中提炼地方性知识生产的“全球性与普遍性”，为“迈向公共管理范式的全球治理”[20]提供中国经验与中国智慧。

(二)传统资源与现代情境

本土化视野中的公共管理学，需要在传统与现代两条路径上汲取学科成长的经验与智慧。中国具有悠久的国家治理历史，在漫长的制度变迁历程中沉淀了深厚的公共管理学养料。“中国古代大量鸿篇巨制中包含着丰富的哲学社会科学内容、治国理政智慧......为中华文明提供了重要内容，为人类文明作出了重大贡献。”[21] 遗憾的是，古老的公共管理智慧并未能直接催生出具有严格知识范式特征的现代公共管理学科。因此，中国公共管理学的本土叙事尚需充分挖掘传统资源，这些不同于西方知识体系的历史传统与经验，是我们可以进行理论创新的重要突破口。例如，夏书章撰写的《从“三国”故事谈现代管理》、《“三国”智谋与现代管理》、《< 孙子兵法>与现代管理》等书籍，就是在历史的视野下寻找公共管理的中国阐释。近期的研究中，胡象明依托中国古代文献，从“自然主义、中和主义、权治主义”[22]等角度研究了传统文化中丰富的政策思想。传统中国的公共管理智慧是一笔十分宝贵的学术资源，这对中国公共管理学的本土建构具有重要意义，应当引起学界更加广泛、深入的研究。同时，中国公共管理学的知识生产还需要结合当代治国理政的实践语汇与实践需求。陈振明从政策科学建构的角度，系统梳理中国共产党治国理政的重要文献，分析其对本土化的政策科学理论的启发，[23]就是这一研究路径的体现。现实中，不难发现，公共管理的学术语汇与治国理政的实践语汇在话语形态上具有一定差异性。需要明确的是：与实践语汇相比，学术语汇是一种承接思想传统与知识脉络的话语体系，需要更加讲究逻辑性与修辞性。但同时需要注意到，治国理政的具体实践决定了公共管理学术语汇的存在与发展。如果知识生产的话语脱离了真实的治国理政情境，这样的学科体系终将不被社会所尊重。尤其对于公共管理这样一个应用型学科而言，一味依赖西方知识体系中的理论模型与方法工具，简单图解真实中国情境中的复杂现实，只会将知识生产做成学者们的书斋式愿景而非一门可为国家治理实践供给理论智慧的重要学科。因此，中国公共管理学的本土叙事，需要既从丰厚的传统资源中寻找学科知识的历史定位，又根植于当代治国理政的真实情境，重塑或再造中国公共管理学的话语体系。

(三)基础学科与多元视角

公共管理学的主流英文用法为“Public Administration”，而“Administration”的中文解释相对较多，“行政”、“管理”均可与其对应。正因如此，针对学科名称的汉译问题，夏书章认为时下所称的“‘行政管理’、‘公共行政’、‘公共行政管理’、‘公共管理’应是同源同译”。[24]管理一词的另外一个英文用法是“Management”，英文文献中也有“Public Management”的用法。整体上，虽然Public Administration(PA)有不同的翻译，但都是在政治学的学术谱系中延展出来的新型学科。而随后出现的Public Management(PM)，“是PA发展过程中产生的流派”，①即来自工商管理知识体系对公共管理学的补充与发展。不过，这种“ Management”导向的学术研究在中国公共管理学的研究范式与学术评价体系中占据主流，存在舍本逐末、淡化学科使命的风险。中国公共管理学必须以转型发展的重大国家治理命题为根本关切。这要求科研工作者对宏观视野中的国家制度变迁具有深刻的理解与把握。因此，回归行政学的传统，运用政治—行政的基本理论与方法开展公共管理研究，是当前发展中国公共管理学必须加以重视的学科基础。同时，现代公共管理的研究内容早已不限于政府的组织结构与运行功能，而是包含大量非政府主体共同参与的共同事务，这种外延上的拓展必然伴随知识体系的拓展。其实，恢复重建以来，中国公共管理学在跨学科研究方面取得了重大发展，越来越多的基础学科理论被应用于公共管理研究。如果从范式的角度审视，当前的问题在于来自政治、经济、社会、心理、法学等基础学科的研究视角未能形成有机统一，仅将公共管理问题作为原有学科路径的一个研究领域。因此，坚持多元视角，并真正坚持多元视角的对话、融合与再造，才是中国公共管理学强化理论基础的路径所在。综上，立足传统的学科知识，积极吸纳并整合多学科视角，是强化学科身份认同、重构中国公共管理学知识体系不可偏废的两种理论创新之路。

(四)规范思辨与实证研究

价值理性还是工具理性?思辨研究还是实证研究?沃尔多与西蒙间著名的行政学争论表明这一对立维度的两极平衡是公共管理学科面临的永恒难题。自上世纪40年代以来，强调逻辑实证主义与强调公平、民主等原则的价值理性伴随着学科身份争议始终存在于公共管理学科的发展历程之中。与政治学行为主义流派的兴起相呼应，西蒙强调行政学研究中的价值无涉性，主张以理性、实证、效率、科学等思想改造公共行政(管理)学。而沃尔多则认为，“决策即从备选方案中进行选择，而选择的过程正是价值导入的过程，因此不存在价值无涉的决策。”[25]学科史上的范式之争对今天的中国公共管理学而言，具有重要的启示意义。首先，从沃尔多的路径看，公共管理或行政管理在事实上无法做到价值无涉，这与具体行政方法、技术一样，仍然是客观存在的社会现象，相伴出现的行政哲学、行政伦理学自然是公共管理学科的重要组成部分。是否拥有成熟的基本理论是一个独立学科的重要标志，“理论的自主叙事要找到构建自己理论的初始起点和概念，要有属于中国的原创概念，中国行政哲学要为中国治理乃至全球治理提供认识论框架及知识学依据”。[26] 在国家治理实践迅速变化与基础理论供给不足的情况下，中国公共管理学界要尤其重视行政哲学、行政伦理学的学科培育与知识积累，才能用丰富、深刻的价值理性引领中国公共管理的改革与研究。另一方面，尽管“科学”的概念本身需要反思，公共管理学是否应该与“科学”攀亲也存在诸多争议，但西蒙的研究路径却在事实上推动了公共管理学研究的规范化，这对成长中的中国公共管理学而言意义非凡。实证研究中的定性与定量的方法论之争也存在于公共管理的学术研究之中，但不可否认的是，逻辑实证主义的方法论原则在学科发展历史进程中起到了极大的推动作用。中国公共管理学科也是如此，即便来自管理学流派的知识生产方式存在历史视野、哲学视野、政治视野不足的弊病，但却在近些年的发展潮流中极大丰富了公共管理的研究领域与方法体系，并在形成共同学术范式方面发挥了重要作用。随着断点回归、倾向值匹配等统计优化方法的兴起以及大数据、实验研究、混合方法等实证方法的创新发展，中国公共管理学的成长正面临“超越定性定量之争”，[27] 获得理论增长与范式创新的重要机遇。

四、真实问题、范式整合与知识增长：中国公共管理学的未来

解决长期困扰学科成长的认同困境，关键面向是发展中的国家治理实践，只有超越传统学科设置中的学术藩篱，依托问题选择与创新方法，依托问题选择与创新理论，才能获得身份定位的真正基础。在历史的维度上，治国理政的历史经验为中国公共管理学的理论创新提供了丰富的历史养料，这是一种区别于西方公共管理知识体系的内生性，决定了中国特色公共管理学的文化前提、史学根基与价值内核。在现实的维度上，治国理政的复杂性决定了跨学科知识形态的合理性。因此，中国公共管理学发展的首要前提是面向真实的中国问题，而非以产生于西方“国家—社会”结构及其相互关系的学术理论为导向，研究与自身情境相脱离的西方问题。

中国公共管理学的本土叙事需要秉承地方性与全球化的学术格局，既根植传统资源，又面向现实的中国情境。作为历史视野、哲学视野、政治视野不足的应用型学科，需要坚持回归“政治—行政”学科基础，同时吸纳其他哲学社会科学的多元知识形态。并坚持规范思辨与逻辑实证的结合、价值理性与工具理性相统一的研究路径，不断巩固中国公共管理学的哲学基础与创新方法体系。跨学科研究并不是导致中国公共管理学身份模糊的内在原因，而是学科间的跨越未能以有机性、整体性的方式回应系统性的治国理政实践。因此，建立跨越学科、跨越方法争议的包容性知识范式，真正推动学科间、流派间、方法间的对话、融合与再生产，实现理论创新，是发展和繁荣中国公共管理学必须秉持的重要思路。

当代中国的治国理政寓于大国崛起的历史进程，实践形态中蕴藏的地方性、普遍性为中国公共管理学的知识生产提供了重大机遇。中国国家治理的变迁需要富有生命力的创造性理论对其进行阐释与指引，为人类命运共同体中的全球治理提供具有重要借鉴意义的中国经验与中国智慧。这样的时代需要来自中国公共管理学的理论贡献，可以说，以体现大国学术抱负的方式参与全球治理的范式革新是每一位中国公共管理学者的时代责任与学术使命。因此，更为广阔的历史视野与学术格局必然要求知识生产的本土化，要求中国公共管理学在本土实践中完成真正意义上的范式转换与知识增长。从这个意义上说，构建起本土化的包容性知识范式，是中国公共管理学对国家治理实践的回应，是对全球治理体系创新的回应，也是抓住历史机遇实现学科成长的重要方向。

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作者：朱正威，西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师;吴佳，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生，西安 710049

来源：中国行政管理