公共管理学科发展需要结构化辩论

公共管理学科发展需要结构化辩论

周志忍

危机与出路：答案还是问题?

在十多年来对公共管理学科发展的反思中，“身份认同困境”和“身份危机”等成了某种共识性话语。浏览相关成果，总感觉存在几点不足。第一，大而化之的论述风格，一篇论文可以囊括学科发展的方方面面，覆盖描述、诊断和出路等多个环节，而不是分解成一系列相关小问题聚焦探讨，面面俱到的结果多流于蜻蜓点水。第二，学术批评精神的缺失。反思批判的对象囿于非人格化的“学科”，所以批评可以放开手脚没有忌讳，一旦涉及具体争议性观点，多会顾及其“拥有者”而绕道走，表现出高超的“会车”技术，很少针尖对麦芒的争辩和思想撞击。第三，进化的不足。与聚焦具体问题讲深研究透的“点深入”不同，“进化”着眼于跨时段的进展和深化，这需要聚焦基础上针尖对麦芒的争辩，在反复争辩中获得认识的螺旋式提升。大而化之的风格和学术批评精神的缺失导致不少研究成果流于低水平重复，十多年的进展多表现在论证技能的进步和精致化，关键点的认识上似乎没有取得突破或形成共识。由于上述不足，相关研究成果引出的问题似乎比提供的答案要多。笔者一直想聚焦特定问题组织不同观点的迎头撞击，可惜由于种种原因未能落实。有幸先拜读了朱正威和孔繁斌教授牵头的两篇讨论学科发展的论文，《中国行政管理》编辑部希望在观点撞击方面做一初步尝试。浏览两篇文章后笔者产生了知难而退的感觉，一来发现两篇文章的内容并没有什么交集，很难选择合适的维度进行综合辨析和评论，二来孔繁斌的论文提出一些颠覆性的观点，时间太紧还需要消化。如果说有什么共同点的话，那就是虽然内容缺乏交集，两篇论文引出的问题比提供的答案还要多。思考再三，笔者决定还是聚焦朱正威和宋佳的文章。

公共管理学科的身份危机是朱正威和宋佳立论的前提。论文中把身份危机的表现总结为四个方面：属于跨学科领域，知识背景多元使学科独立身份模糊不清;理论视角的排他性不足，知识话语与方法体系难以与其他人文社科呈现显著区别;缺少关注真实中国问题的学术旨趣，理论与方法与中国情境的契合度不足;缺少对国家转型发展的宏观视野，研究呈现出碎片化特征。以上四条可以把公共管理学存在身份危机完全“坐实”吗?笔者觉得还有讨论商榷的必要。比如说，在理论和方法跨学科交流融合日益加强的大趋势下，公共管理学科真的需要排他性理论视角和独立的话语和方法体系吗?经济学创设了“公地悲剧”、“搭便车”、“交易成本”、“委托代理”、“路径依赖”、“逆向选择”等概念和理论视角，如今成了多学科通用的话语和分析工具。孔繁斌文中提到，经济学也受会计学的影响，“成本与效益”、“理性与计算”、“存量与流量”、“循环流动周转”等，说明经济学者从会计的学科规训去思考和建构理论。自然科学中的“混沌理论”、“共生理论”、“突变理论”和“熵理论”等等，也进入了社会科学的话语系统和工具箱。从事政治经济学、政治学和公共政策研究的埃莉诺·奥斯特罗姆，以其“多中心治理”理论获得了诺贝尔经济学奖。如果公共管理学界能够提出新的理论视角并被纳入其他学科的话语体系，无疑是学科地位和荣耀的象征，理论视角的排他性和独立性真的那么重要吗?再如，起码从数量上看，学界研究中国问题的成果还是占据主流，中国学者在国际期刊发表的论文也是如此。那么，公共管理学界缺少关注真实中国问题的学术旨趣该如何认定?借用西方理论工具分析中国现实治理问题是否应该排除在中国问题研究范畴之外?“真实”中国问题又用什么标准来判断?

本文讨论的出发点是，既然引出的问题多于给予的答案，那索性把问题尽量梳理挖掘出来，在此基础上得出结论。由于涉及面广且错综复杂，问题的梳理将围绕两个方面展开：立论前提即公共管理身份危机的判定;解决出路即研究指向和方法论基础。

“身份危机”的考察维度和比较标杆

身份涉及两个核心问题：我是谁?我存在的价值是什么?相应地，公共管理身份危机的考察应聚焦两个方面：“我是谁”关注学科定位及其边界;“我存在的价值”则是对学科学术地位和影响力的审视。[1]现在看来，这种说法同样属于引出问题而非提供了答案，因为还有一系列相关的小问题需要去深究。

边界问题是学科身份危机的根源之一，中国公共管理则面临着双重困境：内部的“边界壁垒”和外部的“边界模糊”。作为一级学科，公共管理的研究范畴应该构成一个理想的基础平台，既允许研究领域的进一步合理分工形成二级学科，又能确保二级学科之间有机的内在联系，从而产生学科共通的理论和知识。目前公共管理基本上处于袋状结构，不同二级学科之间的有机内在联系尚未确立，主要靠公共管理这一外壳来维系。[2]简言之，二级学科之间的边界壁垒导致了内部的身份认同困境。

边界模糊性可以说是世界范围内公共管理学科面临的普遍性问题，这无疑和学科产生的背景以及学科定位有关。公共管理学被公认为致用之学或应用学科，现代公共治理领域的广泛性决定了其跨学科特性。如果说经济学、政治学、社会学等学科的边界是基于社会活动性质或发生场域的横向划分，那公共管理的诞生则更多蕴涵了纵向划分的成分，即侧重于国家治理的中观和微观层次。横向纵向双重维度加剧了学科边界的模糊性，这应该是应用学科面临的共同困境。需要深入探讨的问题包括：在学科交叉协同成为大趋势下，边界明晰化是否需要保持一个合理的度?哪些关键问题上的边界模糊或者模糊性超过什么度会对一个学科的安身立命构成威胁?应该由谁来勘定边界?一个学科独立认定的边界如何防守从而独享产权?经济学界提出了晋升锦标赛理论，用于解释地方发展型政府的行为逻辑，这是否意味着公共管理地盘的丧失从而面临危机?这些小问题上没有给出令人信服的答案，边界模糊性与学科身份危机的关系就应视为一种假设，而不是经验证的结论或立论基础。

公共管理的身份危机更多表现在学术地位和影响力的相对弱势。一个学科的学术地位和影响力可以从三方面考察：理论创新和知识再生产能力;在相关领域的社会影响力或对实践的指导能力;本土化成果的国际影响力。除此之外，比较的“标杆”问题不能忽视。原因在于，优势劣势不存在绝对标准，只能通过与其他学科的比较来认定，可比性由此具有了决定性意义。标杆选择失当，身份危机就会如影随形：与文学比文采，与哲学比深邃，与经济学比理论模型建构能力，与社会学比方法的精致性，与政治学对决理论层次的高低，公共管理学也许只能永远自惭形秽。[3]三个方面结合适当标杆进行考察，公共管理学术地位和影响力的相对弱势似乎也成了需要探讨的问题。准确点说，即使相对弱势的结论成立，其与身份危机的关系还需要进一步探究。

就理论创新和知识再生产而言，能力不足是多学科面临的共同问题还是公共管理学科所独有?在社会学者陈映芳看来，移植西方理论进行加工“就像是中国社会科学无法抹去的一种基色，渗透于我们自身的思维方式、知识结构和学术风格甚至学科体制之中了”。[4]这意味着社会科学理论创新能力的普遍低下。社会学者沈原指出：“面对巨大的社会转型，社会学本来应当具有把握社会制度和阶级再形成的宏观眼光，培育生产宏大话语的能力，但却因遭遇‘后现代’思潮，接受了强调‘碎片化’的思维方式而丧失了这种能力”。[5]被认定为核心学科的社会学面临理论创新和知识再生产能力的不足，不知道社会学界是否由此感受到了身份危机。公共管理具有跨学科特性并定位于应用学科，其理论创新和知识再生产能力应该有与之相契合的要求和评价标准。跨学科特性要求多学科理论知识，但不能因此要求公共管理学者都成为一流的经济学家、政治学家或社会学家，二流甚至三流也就够了。相关学科的一流学者进行理论创新，公共管理学者能够介入并做出贡献当然更好，即使没有，把握多学科理论知识并进行融汇和交叉反应，形成解决问题的政策措施，也能够体现其价值。还有一点，理论是分层次的，并非只有宏观高层次的理论才配得上创新的殊荣，中观微观层次的理论创新同样当之无愧。工商管理领域的目标管理、全面质量管理、标杆管理、业务流程再造等被公认为重要创新，平衡记分卡则被《哈佛商业评论》誉为75年来工商管理领域最具影响力的理论创新之一。对于同样定位于应用学科的公共管理而言，是否应该更关注中观和微观层次的理论创新?是否会因此对公共管理学理论创新和知识再生产能力做出更中肯的判断?

社会影响力或对实践的指导能力是学科地位和身份的反映，影响力不足可能会产生挫败和危机感。影响力和指导能力考察需要一个评估框架，这会涉及一系列要素和复杂的计算问题：观点或方案被采纳，领导批示肯定，学科的社会知晓度，学科的社会美誉度，学者受邀在重要决策机构兼职，学者深入参与重大决策活动，不同形式的间接影响，如此等等。还要考虑诸要素的相对权重、具体指标和评分标准。评估框架的缺失产生一个尴尬，类似“学科研究落后于实践需要，没有充分发挥理论的指导作用”的说法三十年前就可以找到，似乎成了学科反思的固化标签，从而失去了评价和诊断价值。一个长期存在的老问题突然与身份危机挂起钩来，想必是影响力的衰减跌破了一个度，这需要依据合适框架进行系统评价。从比较标杆来看，学科影响力不足似乎是普遍现象。笔者的直观感觉是：社会学的社会影响力和实践指导能力并不比公共管理高出多少;政治学的现状也不乐观;作为显学的经济学享有很高的社会知名度，但美誉度似乎面临挑战。然而，这些学科并没有因此感受到身份危机。一个可能的解释是，守住了某些东西，一个学科就有了安身立命的基础，即使研究质量和影响力尚不尽人意。公共管理应该守住的“某些东西”是什么呢?

至于本土化成果的国际影响力，同样需要构建合适框架和标准体系进行系统评估，同样属于国内不少学科普遍存在的问题，只不过相对状况有所不同：经济学和工商管理学似乎略胜一筹，社会学次之，政治学与公共管理难分伯仲。不过，政治学也没有因此大谈身份危机。

还有一点值得一提，被中国公共管理学界奉为楷模的美英公共行政学，同样遭遇过类似的困境和危机。20世纪60到70年代，“思想危机”(intellectual crisis)、“身份危机”、“学术界的不毛之地”(an intellectual wasteland)、“10年前的年轻巨人，现在似乎蒸发于无形”等说法散见于行政学名家的著述，以致有行政学史研究者把这一时期称为危机、混乱和地位衰落的年代。虽然经历了随后的调整和新公共管理运动带来的繁荣，但到20世纪90年代，英国学者胡德的评价依然是“失去了一个帝国，尚未找到自己的角色”。直至今日，行政学在西方国家也没有取得与经济学、政治学、社会学平起平坐的学术地位。这一事实引来一个有趣的问题：执牛耳者经历过相似的困境和危机，中国公共管理学目前的危机该如何诊断?是共同体“不争”的结果，还是学科本身的特征使然?[6]这一问题似乎没有进入研究视野。笔者甚至怀疑，身份危机的说法是学界所批评的移花接木的产物，而非基于中国公共管理学科现实进行系统评价的结果。

之所以花费多半篇幅讨论身份危机问题，是因为这是多数成果立论的前提，同时是展开讨论的基础。如果把学科发展反思比喻为疾病诊断，必须弄清楚什么病及其严重程度，才能对症下药，决定疗法、疗程及其下药量。诊断质量决定治疗质量和疗效，学科发展反思与此同理。

作为出路的研究指向和方法论基础

首先讨论公共管理的“研究指向”问题。笔者认同朱正威和宋佳的观点：争论学科的身份归属，前提在于定位一个学科的社会实践基础，而非仅仅沉浸于从抽象角度讨论不同学科类型的知识传统。对定位于应用学科的公共管理学来说，这点更值得强调。就中国管理学的实践基础而言，习近平总书记治国理政的有关论述是研究的指导思想，其贯彻落实需要一系列制度、机制和技术来保障，这些无疑是公共管理研究的主要内容。把治国理政作为公共管理学的研究指向，具体到对学科边界的确定还有几个问题需要思考。第一，治国理政具有主体单一性的内涵，主要指公共权力自上而下对社会的治理，涉及到公共服务机构如公立学校、医院和非营利组织等的内部管理，城乡社区的自主治理等，这些也应该是公共管理的研究对象，也是用公共管理概念取代传统行政管理的重要缘由。第二，治国理政具有主体顶层的内在意涵，市长、县长的决策和行政行为是顶层治国理政思想的贯彻和执行，应包含在研究范畴之内。第三，治国理政被界定为涵盖“五位一体”与“四个全面”战略布局的国家治理系统，但为了与经济学、社会学、法学，尤其是政治学学科予以区分，需要对其研究范畴予以结构化聚焦，否则会模糊了不同学科的边界。

摆脱身份危机的另一出路被认定为多维度的辩证叙事的方法论基础。朱正威和宋佳在文中解读了“方法论原则与初始条件”，构建了包含四个层次的逻辑体系。基于方法论原则解读而构建的逻辑体系无疑具有新颖性，但笔者总感觉创新更多体现在要素结构的优化和内在逻辑关系的厘清，实体内容方面的深化尚待审视。实际上，四个方面的问题都是学界长期关注讨论的问题，有关理论和实践、国际化与本土化、传统资源与现代情境、规范思辨与实证研究等关系，也不乏无懈可击但缺乏应用价值的指导原则。目前需要的不再是对必要性和指导原则的规范论证，而是围绕特定原则在聚焦基础上的深化。同样，这需要把每个大问题分解成一系列内在关联的小问题。以传统资源为例，充分挖掘不同于西方的中国传统资源被视为理论创新的重要突破口，这涉及一系列值得探讨的问题。例如，中华文化是丰富的宝藏，与公共管理直接相关的知识和经验有的来自民间(民间自组织和自主治理)，更多来自于统治管理层，那么传统资源挖掘的重点应放在哪里?从治国理政视角考察公共管理的传统知识和经验的目的，是矫正对西方知识和理论的一味依赖，如何能实现理论突破从而达到期望的效果，是值得深入思考和研究的问题。

与基于理想主义以致产生某种焦虑的群体不同，笔者自认为是一个基于现实主义的乐观派。这源于对学科发展的必然过程和不可逾越的阶段的体认，更源于对学科发展面临的客观约束的思考：发达国家政界和学界之间存在制度化、经常化的人员流动即“旋转门”，中国则存在着跨界壁垒;政府运作透明度方面存在很大差距，虽然近年来信息公开方面有显著进步，但依然面临信息基础建设滞后和较严重的信息质量问题;中国的“思想市场”发育不足，甚至学界也缺乏学术批判精神。这些都会对应用学科的理论创新、知识再生产和社会影响力形成约束和负面影响。公共管理研究成果的国际影响力同样面临种种约束。从国际视野观察，理论创新多来自于一些新的不能被现有理论解释的现象，从重要新现象提出新的理论能够引领国际思潮并产生重大影响。中国的经济和社会发展水平还相对落后，一些重要新现象并非发生在中国并成为理论研究的主题。至于本土化知识的国际影响力，须以有效的国际沟通为前提。如何在国际话语系统塑造我们的问题意识和思维方式的同时，避免本土知识和理论成为自说自话的体系从而形成国际沟通障碍，是中国公共管理学界面临的特殊难题。何况，本土化知识和理论传播还受到意识形态差异和政治偏见的影响。因此，需要的是多研究实实在在的具体问题，而不是着力渲染危机。

本文的结论就一点：中国公共管理学科发展需要大力推动“结构化辩论”。这有三个要点：一是问题的结构化，把学科发展涉及的大问题分解为相互关联的小问题和子问题，形成树状结构的问题集;二是聚焦特定小问题甚至子问题，组织相关学者展开针尖对麦芒的争辩和思想撞击;三是持续性追踪而非打一枪换一个地方，在反复争辩中获得认识的螺旋式提升。

[参考文献]

[1] [3][6]周志忍.公共行政学发展绕不开的几个问题[J].公共行政评论，2013(2).

[2] 周志忍.论公共管理的学科整合：问题、挑战与思路[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2004(4).

[4] 陈映芳.在范式与经验之间——我们如何接近问题[J].公共行政评论，2011(4).

[5] 沈原.“强干预”与“弱干预”：社会学干预方法的两条途径[J].社会学研究，2006(5).

作者：周志忍，北京大学政府管理学院教授，博士生导师，北京大学国家治理研究院研究员，北京100871

来源：中国行政管理