中西方国家治理评价指标体系的分析与比较

中西方国家治理评价指标体系的分析与比较

萧鸣政 张博

摘要：如何科学地评价国家治理体系和治理能力现代化是一个亟须研究和解决的问题，科学评价指标体系的建立可以推进国家治理现代化的发展。鉴于国家性质和政治体制的区别，在借鉴西方理论与方法建构我们国家治理评价指标体系时，应该注意两个适用性问题：一是在理论层面的治理概念适用性问题；二是在操作层面的评价指标适用性问题。中西方在重视公民参与、强调政府与公务员的责任、关注参与主体各方的利益诉求等方面，基本一致，具有共同之处。但是，在中西方现有的评价指标体系设计中，均忽视了对于参与主体各方治理能力的评价。因此，确定好参与治理主体之后，应该对其进行国家治理能力的确定及评估。将决策能力、领导能力、执政能力、规划能力、计划能力、组织能力、执行能力、沟通能力、协调能力与督导能力融入评价指标体系中。

关键词：国家治理/治理评价体系/中西方比较

作者简介：萧鸣政(1957-)，北京大学政府管理学院行政管理系主任，教授，博士研究生导师，北京大学人力资源开发与管理研究中心主任，北京大学国家治理协同创新中心研究员，从事国家治理评价体系、人力资源开发与管理、党政领导干部品德测评与行政管理学研究，北京 100871；张博(1987-)，北京大学政府管理学院行政管理系博士生，从事地方治理评价体系建设、人力资源服务业以及公共部门中的人力资源开发与管理研究，北京 100871

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会治理问题与创新”(15JJD810001)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”科学化的治理评价体系有助于国家治理现代化进程，而国家治理评价科学化的关键在于评价指标的科学化。因此，本文将重点对中外现有的一些国家治理评价指标体系案例进行分析与比较。

一、国家治理评价指标体系建构的相关理论分析

我国提出的国家治理现代化主要包含治理体系和治理能力两方面的现代化，其中，基础是治理体系设计，关键是治理能力建设。

按照党的十八届三中全会的要求，除了推进治理体系设计与确认治理能力以外，笔者认为，还有一个重要方面应纳入考虑范围——治理参与主体的多元化。就国家治理体系的结构来说，主要包括宏观与微观两个方面。在宏观层面上，主要指的是国家治理的价值体系，国家治理的价值体系主要由参与治理的主体的治理意识与价值观构成。这就要求执政党和政府机关不仅要在执政理念上做出改变，还需要强化建设完善的制度、进一步深化民主建设、坚持依法治国的理念。除此之外，还需要在社会民生价值观的培养中，形成一套行为准则和道德规范以保证治理行为的良好运转。在微观层面上，主要包括制度体系和运行体系两个层面：制度体系包括政治经济、社会文化、环境保护以及精神文明建设等领域的相关法律法规与规章制度；运行体系则指的是公共管理活动的实施、领导方式与方法、健全协商参议机制、公平公正开展选举活动以及公民认可的监督机制建设等一系列国家与公民互动的行为。治理主体是指国家治理涉及的各类参与者，其本身也是一个结构体系。经过对国内文献的梳理，发现我国学术界关于国家治理体系的参与主体有比较明确的界定，比较普遍的看法认为其参与主体应该包括政党(含执政党)、协商参议(含民意代表)组织、公共事务管理组织、司法组织、公民(含公民组织)以及私有组织等。国家治理的能力指的是在治理过程中各参与主体应该具备的能力，主要体现在决策思维、领导方式、执政理念、规划意识、计划思路、组织实施、执行效率、沟通协调以及督导能力等层面，上述能力就构成国家治理能力体系。在具体应用中，由于治理层次的不同，能力要求也有不同。比如，中央在国家治理层面上，决策思维、领导方式和执政理念显得尤为重要；省、直辖市、自治区以及地市等中层治理过程中，除了对决策思维、领导方式、执政理念等有较高的要求，对其规划意识、计划思路、组织实施也应该有具体要求；在县乡的基层治理过程中，执行效率、沟通协调显得尤为重要[1]。

由此可见，国家治理体系现代化进程除了包括理体系和治理能力的现代化，还应该注意对参与主体所具备的能力进行考量。笔者认为，推进治理体系现代化，基础在于设计体系，核心在于确认参与主体，关键在于培养能力[1]。

党的十八届三中全会后，“国家治理”的概念在我国逐渐为大家所关注。实际上，“治理”概念的提出已经有逾二十年的历史了。其首次提出可追溯到1989年世界银行在讨论非洲发展时提出的“治理危机”(governance crisis)[2]。自那以后，“治理理论”成为西方学术界及政界的探讨热点，大量关于“治理”的著述与学说不断涌现。

治理理论在西方兴起有两方面原因：一方面，西方多数国家所采取的“福利型国家”概念导致危机的到来。胡祥[3]指出：“二战后，多数西方国家将政府视为国家和社会的‘保姆’，这导致了大量行政机构出现机构臃肿、职能扩张、效率低下、服务质量急剧下降的情况，许多西方国家出现财政危机。随着全球一体化进程的不断深入，一些地区开始出现大规模的无政府状态，跨国犯罪、毒品问题、科技风险、核武器扩散以及环保等问题对社会公共管理提出了极大的挑战。在这样的背景下，治理理论作为将政府功能、社会组织群体势力、共同管理有效融合在一起的新型治理方式和理念便进入了人们的视线。”另一方面，流行于大部分西方国家中的市场调节机制出现问题。尽管市场调节机制对资源配置有积极的影响，但同时也会造成分配不公、外部化、失业和市场垄断等消极影响。同理，科层制也会造成行政机构的效率低下、机构膨胀，以及信息不对称等问题。因此，社会公共事务的治理急需新的方式与方法，治理理论的网络管理体系恰恰能够解决这些问题[4]。

此外，代表经济与政治利益的社会组织的迅速成长也是其中一个原因。自由民主制度与市场经济体制的发展使得社会生产中出现深层次的分工与整合趋势。这些组织或集团是治理体系中的重要构成部分，它能为治理体系的运行提供动力和体制支援。

就是在这样的背景下，政界和学术界注意到“治理理论”可以被作为治愈这一“病状”的一剂良方，因此，以罗茨、杰索普和盖瑞·斯托克为代表的西方学者开始将大量时间投入到对“治理理论”的研究当中。

“governance”一词在英语词典中的解释是“控制”和“操纵”，长久以来，它与“government”，即“政府、统治”被归为近义词并在应用时基本上不存在区别，公共事务管理和政治活动中经常会看到这两个词的交叉使用。随着20世纪90年代一些西方国家出现“福利危机”以来，为了寻求发展和更好地治理国家，西方政治学家和经济学家赋予“governance”以新的含义，我们注意到，这与传统的控制、统治与操纵的含义相去甚远。

罗茨在《The new governance：governing without government》[5]中就提出“治理”与“政府和统治”不是近义词。他将治理定义为一系列公共事务治理过程中的那些未得到正式授权，却有效发挥作用的管理行为。区别于“统治”，治理活动由共同的目标所支撑，其行为主体不一定是政府，也不依靠传统的国家或政府强制力量来达成目标。换言之，“治理”与“政府统治”相比具有更加丰富的内涵。它使得政府机制和非政府机制并存并共同产生积极作用。除此之外，罗茨还列举自组织网络的治理范式、公司经营治理范式、最小国家治理范式、善治的治理范式、社会控制系统的治理范式和新公共管理治理范式等六种概念。

英国学者斯托克梳理了绝大部分关于“治理理论”的研究之后，在《Governance as theory：five propositions》[6]中提出：“治理”源于政府活动但内涵却更加深刻丰富；“治理”除了需要明确政府的权限和责任，还需要明确“治理”行为的主体以及其与集体的关系或依赖程度；“治理”本身可以作为一个管理网络；“治理”网络能够较好地处理社会事务，而在该过程中，政府仅提供技术指导或环境建设。

杰索普在《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》中提出，重新发现“治理”有可能是一场新的革命——它既是对一些由国家或政府进行协调但却失败的事例所做出的简单周期性反应，也是对市场调节机制逐渐失效所做出的周期性反应[7]。

综上，笔者认为，西方学者对于“治理理论”的研究多从治理范式、治理与统治的区别以及治理本身的含义和其有可能带来的后果进行性质上的描述和研究。由于西方多数国家的政治体制和国家性质决定“治理理论”的易操作性，因此在西方研究中，鲜有对参与治理过程的主体进行针对研究的，也正是因为这个原因，西方学术界对治理体系评价的相关研究很少见到。但是，笔者仍然从管理实践中找到两个关于国家治理评价指标体系的案例，下文将对一些中西方治理评价指标体系的异同进行比较与分析。

二、联合国和世界银行的治理评价指标体系

世界银行组织自1999年开始，组织相关专家进行世界范围内的治理体系评价指标构建研究，截至2012年，“The worldwide governance indicators”(简称“WGI”)[8]已经运行近15年，这套评价指标主要从6个维度对国家治理进行评估，分别为问责制和公民话语权、社会稳定和犯罪预防、政府有效性、公共服务质量、法制和防止腐败。在此一级指标体系下，二级指标的评价侧重点主要由两大部分构成，由专家团队对公民自由和权利受到尊重与否、政治暴力对政府的影响程度、公共服务的质量、是否存在不公平竞争现象、司法反应速度与公正和政治腐败进行评估；然后再对企业和个人就选举公平程度、恐怖主义对企业的影响、政治行为是否干预公共服务、商业活动开展的难易程度、政治行为是否干预司法活动和非正式支出在销售额中的比例进行调查。

但需要指出的是，这套WGI评价指标体系的运行和评价主体并不是世界银行组织，其操作主体主要由其他国际组织、研究机构以及一些知名学者构成，然后根据这些主体所做的调查和统计建立数据库。这些数据并非一些可测量的客观性指标，而是以受访者对相关领域的主观感受为基础，也就是说，相对于科学的“客观指标”而言，这些调查结果的主观意味更加浓厚。WGI的调查机构主要由以自由之屋、透明国际为代表的一些NGO组织所组成，也包含一些知名学者或其他研究机构；调查对象主要以某领域专家(含企业经营者)为对象，也会将一般民众考虑在内，调查的主要方式是采访或问卷调查，主要问题是请受访者对相关国家的某一个治理领域水平做出主观评价。这种调研方法的同一性和可信度值得思考[9]。

联合国下属的联合国大学也曾组织专家发起一项“World governance survey”(简称“WGS”)[10]的治理指标体系研究，在这套指标体系中共涉及6个维度，分别是公民参与政治活动的程度、社会各利益方在政治过程中的意见整合方式、政府作为维护系统的整体性、政策执行效率、国家和市场的关系、争议处理以及司法系统争议处理。每个维度下还设有5个二级指标，见表1。

表1 联合国WGS治理评价指标体系

值得一提的有两点：其一，这套WGS评价体系仅于2001年和2006年使用过两次，至今并未再用。其二，联合国的这次调查将调查对象仅仅包含消息灵通人士，具体包括国会议员、高级公务员、法官和律师、商人、学者、地方NGO资深人士、咨询者和政策顾问以及媒体编辑或资深记者等。

表2 中国治理评价指标体系分析一览表

三、中国的治理评价指标体系研究

我国学者俞可平在《中国治理评估框架》[11]中提出包含12个维度的评价指标体系，见表2。

通过表2不难看出，尽管该评价指标体系已经提及大部分作为评价一个现代国家的治理体系维度，但是仍然属于一个原则性的纲要，距离具体的测评指标还存在较大的距离。

“中国社会治理评价体系”课题组也于2012年构建了一套“中国社会治理评价指标体系”，该体系包含由1个一级指标(中国社会治理指数)、6个二级指标(人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全、社会参与)以及35个三级指标构成的治理评价体系[12]。细看这套评价体系，尽管面面俱到，但是仔细观察却不难发现数据大多来源于政府部门，这是否可以理解成为一套架构于“政府管理”基础上的社会治理体系评价指标值得探讨。

何增科在《理解国家治理及其现代化》中提出“以可持续发展、民生与民权的改善和可持续稳定为总目标；由政党、协商参议及民意代表机构、行政机构、公务员队伍、司法机构、公民及其组织、基层自治组织、市场和私有部门、学者、记者、律师以及国际行动者组成的国家治理体系”[13]。

这套治理体系框架仅仅提出治理体系的参与者与总目标，但是并未提出如何在行动过程中确保国家治理体系与国家治理能力的现代化。

四、中西方国家治理评价指标体系的比较

笔者以“坚持党的领导地位不动摇的条件下，转变执政理念，健全制度建设、坚持并深化民主制度建设与法治；在社会价值观中，形成确立、维护、运行国家治理理念的行为与道德规范”为推进国家治理现代化的基本内涵，以“决策思维、领导方式、执政理念、规划意识、计划思路、组织实施、执行效率、沟通协调以及督导能力”[1]为国家治理能力结构的分析框架来对比国内外治理体系，可以发现以下一些相同点，见表3。

表3 中西方治理评价指标体系相同

表4 中西方治理评价指标体系不同点的比较

其一，重视公民参与。在联合国的治理体系中，主要强调了公民言论自由、公民集会和结社自由、政治生活中的歧视程度以及公众对制定的社会规则的尊重程度。而在以俞可平、何增科等学者为代表所研究的我国国家治理体系中也汲取了这些精神，比如在中国治理评估框架中，公民参与方面主要关注选举活动中直选的范围、选举法规建设与选举过程的公平性、重大决策听证和协商机制建设、选举各参与方的竞争程度、村(居)民的自治机制建设、社会组织的制度体系建设及所处的政治生态、社会组织对国家政治活动的影响、对社会组织与民间组织诉求的关注程度以及公民利用互联网和移动终端参与公共事务治理的情况等指标。

其二，现代化的治理体系关注政府责任与公务员在政策制定及执行中的责任问题。比如，中国治理评估框架中就对政务公开、政府责任以及廉政等方面进行了约束；同样，在联合国大学所研究的治理体系里也对政策执行以及政府及政策如何保护国家与市场做出规定。

其三，从整体上来看，无论是国内还是国外的治理体系都更加注重执政党、政府以及公务员以外的群体的利益。比如，联合国治理体系中提到的“作为一个整体的政府”向社会、公民提供的保障服务；中国治理评估框架中提到的“社会公正、社会稳定以及公共服务”等内容。

但是，无论是国内还是国外的治理体系评估框架都忽略了一个层面，即对具体的治理能力的评估。一套评估框架如果仅在维度上对评价指标进行界定，却并未涉及具体的评价内容，不免显得有些“粗犷”，也就是说，现在能够搜集到的无论是国外还是国内的治理体系，都缺乏对“决策思维、领导方式、执政理念、规划意识、计划思路、组织实施、执行效率、沟通协调以及督导能力”的确定及描述。如目前所存在的治理体系就不能满足党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所提出的“推进国家治理能力现代化”的要求。表4中对这些不同点进行了详细的比较。

西方国家的治理体系出现这样的情况不难理解，因为对于“治理”的研究在西方国家由来已久，加上西方国家的性质本身决定其治理体系的构成与治理范式，因此，西方国家的治理体系体现出强烈的西方社会属性也就顺理成章。

但是反观国内，对于治理体系的研究尚处于起步阶段，因此，不能不假思考地将西方的“治理”概念生搬硬套到我国深化改革的总目标之上。北京大学王浦劬教授在《全面准确深入把握全面深化改革的总目标》中指出，西方治理理论产生的原因是西方国家政治经济社会结构和发展方向出现了矛盾，这种矛盾的出现具有强烈的西方社会特征，因此，西方治理理论的内涵与精神，与我党在历史实践中形成的治国理念和在中国特色社会主义理论话语语境下的“治理”概念，属于两套话语体系，具有根本性的区别。王浦劬还指出，西方的“治理”概念具有“社会中心主义取向”“多元主义治理取向”“去权威主义治理取向”；而中国共产党人的“治理”概念基础是马克思主义理论，是我党在政治历史发展和政治实践中所积累和探索出的理政经验，我们应该运用已有的实践经验并结合当下国情来推行具有中国特色的“国家治理”[14]。

因此，我国在构建国家治理体系评估框架中存在的一个主要问题就是对于具体“国家治理能力”的评估。笔者认为，构建一套切实可行的国家治理体系及国家治理能力评估框架一定不能忽略对具体“能力”的确定及评估。也就是说，在构建好治理体系框架、确定好参与主体之后，应该将决策能力、领导能力、执政能力、规划能力、计划能力、组织能力、执行能力、沟通能力、协调能力与督导能力融入评价指标层，对其进行科学的权重赋值，以确保“推进国家治理体系与国家治理能力现代化”有的放矢，行之有效。

综上所述，笔者认为，中国推进“国家治理体系与国家治理能力现代化”一定要建立在坚持党的领导地位不动摇的前提下，党和国家在执政理念上做出改变，继续坚持完善在制度方面、民主建设方面与依法治国方面的建设；在社会民生的价值观中，培养出确立、维护、运行国家治理理念的概念，并使其形成一种道德规范；国家治理能力结构应该以决策思维、领导方式、执政理念、规划意识、计划思路、组织实施、执行效率、沟通协调以及督导能力为主要治理能力构建评价标准框架。只有这样，治理体系的评价与治理能力的提升才真正变得切实可行、行之有效。

参考文献：

[1]萧鸣政，郭晟豪.国家治理现代化的能力结构与建设[J].前线，2014，(4)：21-25.

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[11]俞可平.中国治理评估框架[J].经济社会体制比较，2008，(6)：1-9.

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[13]何增科.理解国家治理及其现代化[J].马克思主义与现实，2014，(1)：20-21.

原文刊于《行政论坛》2017年第1期