许耀桐：克服官僚化是个严峻问题

90年来党的发展历程告诉我们，来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本，胡锦涛同志在“七一”讲话中指出：“全党同志必须牢记，密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后的最大危险。”深入学习贯彻“七一”讲话中的这一精神，必须反官僚主义，防止脱离群众这个“最大危险”。

我党在领导革命、建设、改革的各个时期，始终坚定不移地开展了反对官僚主义的斗争。但是，反对官僚主义是一项艰巨的任务，它远没有结束，当前，反官僚主义的重点是特别要注意克服官僚化和行政化。

一、党要克服官僚化

早在上世纪30年代初期，我党就提出要防止和反对官僚化。1931年11月通过的《苏区党第一次代表大会关于党的建设问题决议案》专门在“建设工作的中心任务”之下列出了12项，其中第7项是“严紧党的纪律”，包含要“反对官僚腐化现象”，强调共产党员“真正成为群众中的模范者，防止一切腐化官僚化贪污等现象的产生”。毛泽东1933年8月在《必须注意经济工作》的报告中说：“动员群众的方式，不应该是官僚主义的。官僚主义的领导方式，是任何革命工作所不应有的，经济建设工作同样来不得官僚主义。要把官僚主义这个极坏的家伙抛到粪缸里去，因为没有一个同志喜欢它。每一个同志喜欢的应该是群众化的方式，即是每一个工人、农民所喜欢接受的方式。”由此可见，官僚化是和官僚主义联系在一起的，官僚化是指官僚主义现象已十分流行了，成为一种工作习惯了。实际上，官僚化就是官僚主义的普遍化。因此，为了克服官僚化，毛泽东针锋相对地提出了解决的办法，就是必须群众化。

那么，哪些是官僚主义呢？抑或说官僚主义有哪些表现呢？当年毛泽东曾经列举了两种官僚主义的表现：一种是不理不睬或敷衍塞责的怠工现象；另一种是命令主义。“命令主义者表面上不怠工，好像在那里努力干。实际上，命令主义……暂时在形式上发展了，也是不能巩固的。结果是失去信用”。1963年，周恩来对官僚主义作出了系统的分析，总共分析了20种官僚主义:“脱离领导、脱离群众的官僚主义”,“强迫命令式的官僚主义,无头脑的、迷失方向的、事务主义的官僚主义”,“老爷式的官僚主义”，“不老实的官僚主义”,“不负责任的官僚主义”,“做官混饭吃的官僚主义”,“文牍主义和形式主义的官僚主义”,“特殊化的官僚主义”，“摆官架子的官僚主义”, “自私自利的官僚主义”,“争名夺利的官僚主义”,“闹不团结的官僚主义”,“宗派性的官僚主义”,“蜕化变质的官僚主义”,“助长歪风邪气、纵容坏人坏事、打击报复、违法乱纪、压制民主、欺凌群众、直至敌我不分、害党害国走上非常危险道路的官僚主义”，等等。周恩来特别把“脱离群众的官僚主义”列为第一种，是因为它暴露了官僚主义的实质，它的致命要害是“把党和群众隔开了”。

进入改革开放新时期后，邓小平也具体地列举了官僚主义24种的主要表现和危害: “高高在上、滥用权力、脱离实际、脱离群众、好摆门面、好说官话、思想僵化、墨守成规、机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任、不守信用、公文旅行、互相推诿、以至官气十足、动辄训人、打击报复、压制民主、瞒上欺下、专横跋扈、徇私行贿、贪赃枉法, 等等。”邓小平指出，这些官僚主义无论在我们的内部事务中, 或是在国际交往中, 现在都已达到无法容忍的地步。

2009年，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出：当前我党尤其要注重克服“脱离群众、脱离实际，不讲原则、不负责任，言行不一、弄虚作假，铺张浪费、奢靡享乐，个人主义、形式主义”等10种官僚主义。

由上可见，克服官僚化，就是要注意不断克服以上种种官僚主义的普遍化。应该看到，无论是已经过去的革命时期，还是现在所处的改革和建设时期，上述分析列举的种种官僚主义在当前一些地方仍然可以见到并经常地发生着。为此，党必须坚持群众路线，运用群众化的工作方式和方法，坚决反对和克服官僚化。

二、党要克服行政化

与官僚化不同的是，行政化并非就是一个贬义词。如果是在行政领域，在政府部门，依据行政原理、行政方法、行政规章、行政程序办事，从而构成行政化，或者说行政流程化，这正是行政工作科学化、制度化、规范化的基本要求，本身当然无可厚非，更无须克服什么行政化。但是，我们这里所讲的克服行政化，则是指在非行政领域、非政府部门而强制性地推行和运用了行政管理的一整套目标、程序、方式、方法等，从而造成了行政化，确实就成为人们所诟病的东西了。现在，在不是行政部门的中国共产党内，也存在着不少行政化的现象，这就有必要提出，党要克服行政化。

有的人可能会不同意这样的提法，以为中国共产党作为执政党，掌握着执政的权力，要依法治国、依法执政、依法行政，党的组织自然就是行政组织，党的机关自然就是行政机关，还有必要克服行政化吗？应该指出，这样的观点是不对的。

中国共产党是执政党，但执政党是政治组织，不等于是行政组织，因此，绝对不能把党等同于国家、等同于政府。早在十月革命胜利后不久，列宁就提出党和国家、党同政府职能不同的观点。他说，党的职能和苏维埃的职能不同，二者绝不能混淆，要明确加以划分。国家“是实行强制的领域……采用‘行政手段’和以行政人员的身分来处理问题”，而党只对党员“开除党籍而不实行强制”。

为什么党政职能会有这样的不同，归根到底在于党政性质不同。党不是政权组织，正如列宁所指出的，它不能使用行政、司法等强制手段，它所拥有的权力是对自己的党员采取组织、宣传、教育的方式，对于不合格的党员可以采取处分乃至开除出党的手段，但不能进行行政处罚或直接送上法庭。

党对国家的领导属于政党的政治权威。政治权威是一种使人们自愿服从的力量，以政治号召力、说服力和政治影响力为特征，以人民的自愿服从和自觉拥戴为实现标志。只有国家才是政权，可以使用行政、司法手段实施强制。国家政权行使的国家权力是一种强制服从的力量，以对全体社会成员的普遍管辖和强制服从为实现标志。党对国家政权的领导是通过政治权威影响国家政权，但不能强制支配国家政权的运行。虽然党和国家政权之间是一种领导和被领导的关系，但这种领导关系不是上下级之间的隶属关系，不是命令与服从、支配与被支配的直接关系，而是通过党员介入、思想沟通、路线指导、政策说服、法律支持等环节获得转化的间接关系。

在明确了党不是行政组织之后，党不要把政治权力的行使当做行政权力的行使。党不应对党组织自身、对党的干部、对党员和党内生活，采取行政管理的方式方法，而要致力于克服行政化。例如，政府公务员可以理所当然地在机关里进行行政事务工作，而从事党的工作的各级干部则无须像行政机关那样从事党务，应该更多地走到党员群众中去，从事思想政治工作。再如，行政公务需要严格地按照行政层级，进行逐级申报、批准方能办理，而党的工作则应更多地转向发展党内民主，更好地实行民主集中制，通过采取民主讨论的方法，取得大家的共识。（作者为国家行政学院科研部主任、教授；来源：《北京日报》）