中国基本公共服务均等化的理论框架与实现路径

摘 要：在新发展阶段提出增强基本公共服务均衡性和可及性的议题，既是生产力发展到一定阶段的必然结果，也是践行以人民为中心的发展思想、增进民生福祉和满足人民对美好生活向往的现实选择。改革开放以来我国公共服务主要经历了政府公共服务职能定位的缘起、供给侧为主的基本公共服务均等化探索、公共服务均等化和可及性政策工具多元发展以及增强基本公共服务均衡性和可及性的治理创新等四个发展阶段。基于以人民为中心的发展思想、中国式现代化、服务型政府等理念，总结提炼增强基本公共服务均衡性和可及性的“制度整合—资源统筹—治理创新”理论分析框架。依据此框架，可以聚焦剖析增强基本公共服务均衡性和可及性推进共同富裕的省域实践探索。在中国式现代化宏大蓝图中，增强基本公共服务均衡性和可及性的实现路径主要有构建包容普惠的公共服务制度体系、打造供需协调的公共服务供给模式、强化多元协同的公共服务效能建设以及推动数字赋能的公共服务治理创新，这些措施对健全基本公共服务体系，提高公共服务水平提供了新理路。

关键词：共同富裕 基本公共服务 均衡性 可及性

公共服务是现代政府的一项基本职责。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。实现共同富裕，需要完善公共服务制度和体系，而公共服务制度和体系的完善有赖于生产力的发展与经济实力的增强。2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中提出，推进基本公共服务均等化，是全面建成小康社会的应有之义，对于促进社会公平正义、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的意义。党的二十届三中全会提出，要“增强基本公共服务均衡性和可及性，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。马克思指出，“各个人借以进行生产的社会关系，即社会生产关系，是随着物质生产资料、生产力的变化和发展而变化和改变的”。改革开放以来，我国社会生产力得到解放，推动了经济快速发展，国家经济实力和财政能力空前增强为城乡融合和区域协调发展奠定了物质基础，更为公共服务有效供给和公平配置创造了条件。在我国生产力发展到一定阶段后，必然提出进一步增进民生福祉、保障人民公平享有公共服务基本权利的命题。21世纪以来，我国开始重视基本公共服务体系建设，大力推进基本公共服务均等化和标准化。党的十九大报告指出我国社会的主要矛盾发生了变化，为了满足人民日益增长的美好生活需要，亟待推动国家的公共服务资源配置朝着更为有效和公平的方向发展。

党的二十大报告作出“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”的重要论述，标志着公共服务作为一项重要的制度安排全面嵌入实现全体人民共同富裕的现代化。从治理绩效层面看，全体人民共同富裕的现代化作为中国式现代化的基本特征，描绘出国家治理现代化和高质量发展的目标图景，彰显了中国式现代化的新范式与新样本。增强基本公共服务均衡性和可及性作为衡量中国政府履职能力的重要指标，关乎如何更好地满足人民日益增长的美好生活需要，也是扎实推进共同富裕的基础条件和重要保障。

一、中国基本公共服务发展的历程

增强基本公共服务均衡性和可及性，扎实推进共同富裕，是实现我国经济社会高质量发展，全面建设社会主义现代化国家的重要途径。如何有效提供公平公正的公共服务是把握我国公共服务政策变迁的主线。以政策变迁为主轴，改革开放以来我国公共服务主要经历了如下发展阶段。

一是政府公共服务职能定位的缘起阶段。该阶段勾勒了基于避免两极分化的“逐步实现共同富裕”的改革方案，明确定位政府的公共服务职能。改革开放之初，党和国家工作的重心转移到以经济建设为中心。1992年，邓小平提出“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”，“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕”，“而社会主义制度就应该而且能够避免两极分化”。在发展生产力基础上采用“先富—后富—共富”渐进方式探索“先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展”,以缩小发达地区与不发达地区的差距，这是社会主义市场经济体制确立阶段推进社会公平的重要政策尝试。关注农业、农村、农民问题是这一阶段早期政策的主要出发点。2002年《政府工作报告》明确提出“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。这标志着以寻找起点平等和结果平等二者之间的均衡点、平衡公平与效率关系的政府公共服务职能定位与实现机制开始进入国家政策的视野。公共服务职能定位有效整合国家职能与社会公平价值理念，为构建公共服务体系和制度框架奠定基础。

二是以供给侧为主的基本公共服务均等化探索阶段。该阶段初步探索构建以均等化为主线、部分公共服务领域的可及性为辅线的公共服务制度框架。党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次提出公共服务均等化原则。这一阶段均等化政策重点面向公共服务供给侧，随后一系列政策以“均衡性转移支付”为切入口，强调政府均衡性预算支出责任以确保供给侧的均衡性。而公共服务可及性政策则更倾向于需求侧。如为满足人民对公共卫生服务使用和适配的诉求，《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》正式提出“注重卫生服务的公平、效率和可及性”，一些相关文件就基本医疗卫生服务领域开始明确“公平性、可及性和质量水平”的政策目标。另外，《社会保障“十二五”规划纲要》等文件在社会保障领域从基础设施和服务网络角度也规划了可及性的实现路径。这一时期以均衡性转移支付为突破口的供给侧政策体系初步形成，而诸如公共卫生、社会保障领域等需求侧的可及性政策也开始制定。总体上，这一阶段构建基本公共服务均衡性和可及性制度框架的尝试推动了我国公共服务体系的建设。

三是基本公共服务均等化和可及性政策工具多元发展阶段。该阶段探索构建由基本公共服务均等化向全民共建共享公共服务转型的制度框架。2012年7月国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。我国公共服务政策根据全生命周期模式在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶方面推动公共服务体系建设，以切实增强人民群众获得感、幸福感、安全感。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。中央全面深化改革领导小组第二十七次会议提出要坚持公平配置原则，引入竞争机制，提高基本公共服务可及性和公平性。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》确立普惠性、保基本、均等化、可持续的发展方向。2021年中央经济工作会议提出，实现共同富裕目标要坚持尽力而为、量力而行，完善公共服务政策制度体系，在教育、医疗、养老、住房等人民群众最关心的领域精准提供基本公共服务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出完善兜底保障标准动态调整机制。全国深化“放管服”改革会议也多次提及依托“互联网+”提供公平可及的公共服务。《“十四五”公共服务规划》进一步明确基本公共服务均等化水平明显提高、普惠性非基本公共服务实现提质扩容、生活服务高品质多样化升级的发展目标。这一时期呈现“均等化”的基本公共服务均等化推进转向“优质化”的基本公共服务均等化提升的特征，表明基本公共服务均等化的政策偏好由供给侧“量的规定”向需求侧“质的满足”的深刻转型。同时，这一阶段公共服务政策创新重视运用标准化、需求识别、供需精准匹配、动态调整、空间布局规划、“互联网+”等政策工具组合，从“工具—手段”层面探索推动基本公共服务均衡性和可及性整体制度运行的实现路径。

四是增强基本公共服务均衡性和可及性的治理创新阶段（2022年至今）。这一阶段重点关注从价值认知、制度优化再到全体人民共同富裕的目标实现，并通过增强均衡性和可及性探索中国公共服务治理的创新路径，这也是理解政府治理能力现代化的关键之一。党的二十大报告提出“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”的要求，还指出完善分配制度、实施就业优先战略、健全社会保障体系、推进健康中国建设等增进民生福祉的主要领域，标志着公共服务治理创新与全体人民共同富裕的现代化的全面嵌套。2023年以来，国家相继出台《关于进一步深化改革促进乡村医疗卫生体系健康发展的意见》《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》《关于推进基本养老服务体系建设的意见》《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》《国家基本公共服务标准（2023年版）》《基本公共服务标准体系建设工程工作方案》等政策文件，强化公共服务供给能力建设，持续增强基本公共服务均衡性与可及性。维护人民根本利益和增进民生福祉是公共服务制度建设的价值起点和目标。增强均衡性和可及性的基本公共服务制度建设与政策安排逻辑，一方面要在价值理念层面彰显以人民为中心，坚持人民至上，推动公共服务制度安排切实反映人民的诉求、不断满足人民对美好生活的向往；另一方面要推动公共服务体制机制的改革，不断提高公共服务的质量和水平，为实现全体人民共同富裕的现代化提供坚实的保障。

二 、增强基本公共服务均衡性和可及性的内在逻辑

进入新发展阶段，我国经济社会环境发生了重大变化，人民群众的需求日益多元化复杂化，公共服务构成要素相互聚合、迭代、重塑，增强基本公共服务均衡性和可及性不再是各个治理单元的机械组合，而是高度复杂性、关联性和系统性融合的有机整体。因此，增强基本公共服务均衡性和可及性的理论思考既要坚持问题导向，聚焦新发展阶段人民群众急难愁盼的民生问题以及新的体制机制瓶颈问题，又要坚持发展导向，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观的关系，以服务于国家战略需求。要做到理论和实践的前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进，必须坚持以人民为中心的发展思想，按照均衡性和可及性的基本公共服务体制机制建设、公共服务高质量发展以及公共服务治理现代化的发展逻辑，通过构建加强“动态均衡”和“持续可及”的公共服务理论分析框架，系统梳理增强基本公共服务均衡性和可及性的内在逻辑，有助于强化公共服务保障人民群众获得感、幸福感和安全感的能力，扎实推进共同富裕，实现公共服务治理的现代化。

（一）基本公共服务均衡性和可及性的基本内涵

依法为全体社会成员提供保障服务，既是政府公共管理的核心职能之一，也是政府履职尽责的宗旨。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中提出，“文明时代巩固并加强了所有这些已经发生的各次分工，特别是通过加剧城市和乡村的对立……而使之巩固和加强”。与生产力发展相适应，分配关系也会有一个进一步发展的过程，“这时，在生产的物质发展和它的社会形式之间就发生冲突。”生产能力及其要素的发展对分配关系变迁实质上有根本要求，而“这种分配关系赋予生产条件本身及其代表以特殊的社会的质。”这不仅说明，从国家职能和政府目的角度，公共服务以民生福祉的形式履行政治功能，生产力发展加剧的城乡对立冲突也需要运用公共服务方式加以缓解。同时，不同社会制度之下对分配关系的安排具有经济属性和政治属性，突出表现为对经济发展水平和政治社会制度的依赖。

当然，对基本公共服务均等化、均衡性的研究讨论仍需结合中国的服务型政府理论范畴，这样才能在中国场景中更为清晰地揭示增强基本公共服务均衡性和可及性的理论价值。服务型政府理论伴随着我国行政体制改革明确公共服务职能而提出。2004年，我国提出服务型政府的行政改革目标。此后，服务型政府逐渐形成“以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府”的理论内涵，成为中国公共服务理论探索与实践创新的源泉和依据。党的十八大明确提出，要建设人民满意的服务型政府。通过实践探索，我国服务型政府建设围绕人民满意和坚持人民至上的“民生导向”取得了历史性成就。从服务型政府到人民满意的服务型政府，呈现出从关注服务供给责任到服务对象需求满足的理论视角转换，由此推动服务型政府理论走向成熟。

国家职能和服务型政府理论论证了公共服务职能的必要性，改良主义经济学则从社会改良角度进一步提出“意图改善劳动的条件、管理工商业的经营以及保障消费者的利益”的国家工作能有效地合作生产财富。这些国家服务工作的实质是“一种合理的健全的社会政策”，可以“消除私人收入中不劳而获和过高的成分”，以消除现行制度下分配不均等。此后，公共服务均等化的议题进入研究视野。公共服务分配的合理化提倡充分考虑个人公共服务需求的“相对均等化”、基本权利均等。从这个意义出发，公共服务均等化就是政府提供关系到人民生存权和发展权的产品和服务，以实现符合公平原则的分配状态。同样，我国学者也对公共服务均等化作了系统的研究，在概念上逐渐趋向于认为公共服务均等化是指一个国家或地区内的人民群众有同等机会获得政府提供的结果水平大体一致的公共服务。具体来看，公共服务均等化包括地区之间、城乡之间和人群之间公共服务的均等化。由于经济发展水平、财政收入状况和整体经济政治制度的不同，公共服务供给并不是完全均等和无差别的，公共服务供给水平也是随时代发展不断动态调整和供需双方博弈平衡的。这一理念在一定程度上成为公共服务“均衡性”概念的基础。均衡性概念起源于物理学，后被相关学者引入经济学，用以描述当各种对立的因素对经济发展的影响近乎相同时达成一种相对稳定的均衡状态，或是以合理的手段使得市场供给与需求达到相对均衡的状态。管理学视角的均衡性则往往指一种状态的平衡，意味着事物中有关变量在一定条件的相互作用下所达到的一种相对平衡和稳定的状态，比如可以是一个资源配置的初始均衡状态，也可以是质量提升的优质均衡状态，亦可以是特定地域内供需、区位以及质量三方面保持相对均衡的状态。相较于均等化，均衡性更注重过程协调、行为调整、制度适配的相对性、稳定性和持续性，显然更适用于公共服务标准与经济社会环境的复杂变化情境。基本公共服务均衡性也可以间接体现出人民对社会公平的心理感受，即对公共服务的感知，是对人民群众获得感、幸福感、安全感的衡量。

公共服务“可及性”概念的产生发展与公共服务的实践应用属性及时间空间维度的引入密切相关。目前大致有两类主流观点：一是服务使用；二是适配程度。从使用角度将“可及性”界定为“使用服务”，即在撇开支付能力因素后，评价个人是否仍能获得平等的公共服务。从适配程度来说，“可及性”是指使用者与系统之间的匹配程度。将管理学范畴的“可及性”概念应用于公共服务，关注焦点在于服务使用者能否方便（主要指时间、空间及支付能力）地获得公共服务，这就使得公共服务可及性趋向“实用主义”功能。如果说基本公共服务均衡性是满足人民群众需求的动态平衡过程，那么可及性则强调供需匹配程度及使用者对公共服务的实际使用程度。这样，便利化就成为测度“可及性”的一项重要指标，公共服务空间布局规划、资源配置的实用性以及获得感评价都对公共服务可及性的实现程度有着重要影响。

总体而言，基本公共服务均衡性主要是指政府在向人民群众提供公共服务时，整合协调社会组织、企业和公众等多元主体力量，推动公共服务供给与需求实现动态、可持续的平衡状态。具体通过包含各类公共服务数量与质量的空间区域均衡、城乡均衡以及覆盖机会均等、过程均等、结果均等的群体均衡，以实现服务资源的有效配置、服务质量的持续改进和公众满意度的不断提升。均衡性是公共服务体制机制创新所追求的重要目标之一，其对公共服务职能定位和政府履职能力有着清晰要求。公共服务可及性主要是指公共服务的可获得性、可接受性和可承受性。可及性采用“便利使用”的研究视角聚焦公共服务的实际使用状况，是贯彻以人民为中心、落实“最后一公里”和切实增强人民群众获得感的重要保障。基本公共服务均衡性与可及性两者相互融合、补充和映照，为公共服务在区域、城乡和群体等层面上高质量一体化协调发展提供新思路。

（二）“制度整合—资源统筹—治理创新”的理论分析框架

在厘清理论源流的基础上，根据以人民为中心的发展思想、中国式现代化、服务型政府、合作生产和数字治理等理论，结合中国公共服务的创新实践，可以总结提炼基于“制度整合—资源统筹—治理创新”三维一体的理论分析框架，为增强基本公共服务均衡性和可及性的理论研究和实践探索提供了基本方法。

第一，价值依规—政策规划的制度整合分析维度。一方面，制度整合的基础前提是价值依规，强调增强基本公共服务均衡性和可及性要贯彻落实以人民为中心的发展思想实现共同富裕目标。以人民为中心的发展思想是准确把握增强基本公共服务均衡性和可及性的本质要求、基本原则、鲜明特征和文化底蕴的前提。增强基本公共服务均衡性和可及性根植于中国实践场域，具有明确的目标导向与推动逻辑。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，基本公共服务均衡性和可及性在推进共同富裕事业中发挥着基础性作用，不断实现人民对美好生活的向往是增强基本公共服务均衡性和可及性的出发点和落脚点。以人民为中心的发展思想和共同富裕目标决定增强基本公共服务均衡性和可及性的理论价值准则，形成增强基本公共服务均衡性和可及性制度安排的目标驱动。另一方面，制度整合的关键在于增强基本公共服务均衡性和可及性的政策规划，各级政府政策要上下贯通，各个部门政策要相互协调，实现政策文件相互衔接和有机统一。过去的政策制定和理论研究是在一个相对分立的视角下考察公共服务的供给，但以人民为中心的公共服务价值理念明确指向更具整体性、动态性、战略性地增进民生福祉的政策系统规划。因此，在系统认知变换基础之上，公共服务均衡性层面的政策规划须考量包括时间、空间的区域均衡，各类公共服务数量与质量的城乡均衡及覆盖机会均等、过程均等、结果均等的群体均衡。公共服务可及性的政策规划包括公共服务区域一体化的可持续性，公共服务城乡融合发展所带来的可获得性、可接受性、可承受性，以及指向人民群众获得感、幸福感和安全感的服务部门工作效能。以价值依规为起点，基于增强基本公共服务均衡性和可及性的目标驱动，由此形成对基本公共服务均衡性和可及性新的制度规定。

第二，供需匹配—资源优化的资源统筹分析维度。资源统筹维度强调增强基本公共服务均衡性和可及性的各类资源保障体系建设，一是公共服务供需精准匹配，二是公共服务资源的合理配置和有效利用。一方面，供需匹配是公共服务资源统筹的依据，关注通过准确识别不同区域、城乡和人群动态变化的公共服务需求，确保公共服务供给能够有效匹配满足人民群众的共性需求与个性需求，使得公共服务在资源需求与资源供给之间取得平衡，为公共服务资源统筹规划和有效利用奠定基础。另一方面，通过合理配置和有效利用的资源优化管理，达到公共服务资源统筹的最佳效果。从资源优化角度出发，首先，在区域层面上，公共服务的区域均衡性关注通过中央政府和上级政府财政转移支付以及地方政府对口支援，实现区域之间公共服务数量均衡和质量均衡，公共服务的区域可及则是指区域之间公共服务可获得性和可接受性。其次，在城乡层面上，公共服务资源优化的焦点在于确定城乡之间适宜的配置结构、配置规模与配置水平，推动城乡公共服务资源统筹，以增强城乡之间的均衡性和可及性。再次，在群体层面上，公共服务的均衡性主要是指通过财政补贴实现群体之间公共服务数量均衡和质量均衡；公共服务的可及性则是指群体之间公共服务的可获得性和可接受性。以供需匹配和资源优化为支撑，资源统筹维度通过增强基本公共服务均衡性和可及性的资源保障体系建设，推动区域一体化、城乡融合发展和人民群众获得感的提升。

第三，合作生产—数字赋能的治理创新分析维度。治理创新维度强调增强基本公共服务均衡性和可及性应遵循效能准则，不断满足人民群众日益增长的公共服务需求，提升人民群众的获得感、幸福感和安全感，推动中国特色社会主义的制度优势转变为治理效能。其一应关注公共服务合作生产。作为一种极具社会化和创新性的公共服务提供方式，公共服务合作生产不仅是缓解政府财政压力的工具，也是公共服务治理创新的重要方式。不同于传统行政模式中政府部门在公共服务供给中的绝对主导地位，公共服务合作生产在公共服务需求表达、参与公共服务提供、有效实现服务资源配置及公共服务质量改进方面扮演着“共同负责者”的角色。通过公共服务合作生产的治理创新，在主体关系重构、管理效率重构及协同机制重构方面推动合作生产绩效的提升，为切实增强基本公共服务均衡性和可及性提供治理工具。其二应关注公共服务数字赋能。在数字化时代，公共服务要创新采用敏捷治理模式。在全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，面对经济社会高质量发展的新要求，伴随人工智能、大数据、互联网等现代信息技术的发展，增强基本公共服务均衡性和可及性应借助数字技术和资源，充分收集、分析、利用和共享公共服务数据，准确了解过去、把握现在、预测未来，实时连续地为增强基本公共服务均衡性和可及性的政策制定提供决策支持和驱动治理创新。

三 、增强基本公共服务均衡性和可及性的实践探索

围绕满足人民对美好生活的向往和推动全体人民共同富裕的现代化，我国一些地区如上海、广东、江苏和浙江等省市率先进行探索，通过创新驱动和系统布局，在就业服务、失业保障、养老托育服务等公共服务短板问题解决方面开展了增强基本公共服务均衡性和可及性实践探索。上海市制定基本公共服务资源共享政策体系，通过制定推动学区化集团化办学、探索公共文化配送合格供应商政策、实施全面覆盖城乡居民的医保制度，促进教育、文化、医疗等公共资源均衡分配和共享使用。同时，以品质生活方便可及为导向，编制《上海市15分钟社区生活圈规划导则》，之后划定1600个“圈”，其中城镇地区860个，乡村地区740个。出台《2024年上海市“15分钟社区生活圈”行动方案》，推动社区服务空间布局更加均衡可及。为增强基本公共服务均衡性和可及性，上海市在把握人口流动客观规律基础上推动实现公共服务随人走。发布《2024年上海市人口监测与家庭发展工作要点》，加强人口监测和形势研判，了解人口流动趋势和特征，有效对接服务资源与服务对象，确保公共服务的动态均衡。广东省通过完善公共服务标准，推动不限户籍均等保障民生。出台《广东省基本公共服务标准（2023年版）》，设置了22大类81个公共服务项目。81个项目中完全不限户籍提供的占比达70%，该标准水平目前走在了全国前列。针对公共服务短板，印发《广东省“十四五”时期“一老一小”整体解决方案》，规划到2025年底基本建成主体多元、布局合理、管理规范、服务优质、覆盖城乡、满足多层次需求的养老托育服务体系，县级特困人员供养服务设施覆盖率达100%。江苏省实施基本公共服务体系建设监测统计和群众满意度调查政策，对涵盖“十有三保障”的13个重点领域、45个数量指标进行评价，每年定期发布基本公共服务水平指数和发展指数，持续优化公共服务资源均衡配置。

浙江省在增强基本公共服务均衡性和可及性，推进共同富裕的实践探索中取得了显著成绩。2021年，《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》正式发布。2024年5月，浙江省发布《浙江省高质量发展建设共同富裕示范区促进条例》，明确提出“增强公共服务均衡性和可及性”。地处东南沿海的浙江省，素有“七山一水二分田”之说，独特的区位特征和地理条件，造就了崇文重商、求真务实的历史传统和开放包容、敢为天下先的社会文化氛围，使浙江成为中国历史上经济文化最发达的地区之一。改革开放以来，在发轫于乡村的民营经济和从乡村工业化到城市化的双重融合发展模式推动下，浙江经济快速发展，城乡居民收入不断提高。尤其是21世纪初以来，在重视经济发展的同时积极推进以共同富裕为目标的社会建设。进入经济社会高质量发展的新阶段，为满足人民对美好生活的向往，浙江省更加重视基于实现共同富裕目标不断开展增强基本公共服务均衡性和可及性的实践探索，并将基本公共服务均衡性和可及性政策作为全体人民共同富裕的现代化的基础支撑和经济社会高质量发展的重要保障。与其他经济发达的省份相比，浙江省经济社会发展更为均衡。居民人均可支配收入稳居全国除北京、上海两市以外的第三位，城乡居民人均可支配收入差距呈持续缩小态势。同时，区域和城乡间基本公共服务均等化水平不断提升，这使得浙江在具备共同富裕基础资源条件的同时更具有创新探索共同富裕资源供给与公平配置协同发展的持续动力。

作为高质量发展建设共同富裕示范区的先行省份，浙江省在省域层面较早开启增强基本公共服务均衡性和可及性的实践探索。根据“制度整合—资源统筹—治理创新”的理论分析框架，有助于聚焦和明确理解增强基本公共服务均衡性和可及性的浙江实践。

首先，按照制度整合即价值依规—政策规划逻辑，推动增强均衡性和可及性的政策体系建设。从省域角度看，公共服务均衡性指向时间维度和空间维度的区域均衡，公共服务可及性则指向以财政能力维度为主的公共服务区域一体化的可持续性。坚持以人民为中心的价值理念，围绕高质量发展推动共同富裕示范区建设以满足人民日益增长的美好生活需要，浙江省开展了三方面的制度建设。

其一，构建全生命周期公共服务优质共享的均衡政策体系，使不同年龄段的人群都能享有一定品质的公共服务。浙江尝试更高水平推进幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、军有所抚、文有所化、体有所健、事有所便的优质全生命周期公共服务。其二，构建显著缩小区域发展差距的区域均衡政策体系，探索“先富带后富，先富帮后富”的区域协调发展路径。包括基于空间要素一体化的空间均衡、基于地域特点的空间帮扶以及基于真实可感的可及均衡。一是按照省域一体化原则，在空间布局、功能分区、空间数字治理方面完善空间一体化规划，以空间要素一体化推动基础设施一体化。二是基于地域特点，规划山区26县的支柱产业、特色产业、经典产业，推动山海协作，以协调、合作、发展为空间帮扶机制，促进省域空间均衡。三是以空间可及与空间均衡相结合为政策理念，推动公共服务可及性的空间均衡，推动公共服务在真实可感基础上的优质均衡。其三，构建财政总额与财政可持续性相适配的公共服务一体化发展政策体系。增强基本公共服务均衡性和可及性是精准对接国家战略需求、服务国家大政方针的公共服务体制机制创新，需从国家财政角度考察财政总额与财政可持续性问题，以深入推动均衡性和可及性。总体而言，健康可持续的公共财政管理机制是公共服务区域一体化的重要保障，在持续增强基本公共服务均衡性和可及性政策规划中发挥关键作用。

其次，按照资源统筹即供需匹配—资源优化逻辑，以公共服务供需精准匹配和公共服务资源合理配置利用为重点，推动公共服务资源统筹安排。从省域角度看，基本公共服务均衡性和可及性的关键在于各类公共服务数量与质量的城乡均衡以及公共服务城乡融合发展所带来的可获得性、可接受性、可承受性。为解决上述两个关键问题，浙江省以公共服务资源统筹为方向，在公共服务供需精准匹配和资源优化配置方面实施资源统筹，以推动城乡基本公共服务均衡性和可及性发展。

一方面，构建公共服务需求识别、供给标准、精准对接与匹配测度管理机制，确保有限公共服务资源能在资源需求与资源供给之间取得平衡协调，尤其是形成资源在城乡之间的平衡分布，实现城乡均衡发展。浙江省在探索进一步加强供需精准匹配程度方面，建立“需求识别+服务能力+供给标准”的公共服务供需匹配管理机制。在需求识别层面，以完善“民呼我为”机制为重点，以数字应用为主要技术手段。公共服务需求首先来源于基层，“民呼我为”作为基层治理机制，能够及时了解人民群众的公共服务需求。通过“村民说事”“民情恳谈”“小队议事会”“乡贤参事会”“民生圆桌会”等议事平台，搭建起公共服务需求识别、快速响应、高效办理和及时反馈的闭环工作机制，这有助于公共服务资源统筹分配、有效利用并满足多样化公共服务需求。同时，打造公共服务数字化应用场景，按照“一老一小”服务场景建设理念，推动“浙里未来社区在线”重大应用建设，在社区侧精准识别“一老一小”的服务需求，在政府侧打通人房关系、公共服务设施等基础数据库，“浙里康养”和“浙有善育”等数字社会场景应用已取得显著成效。在服务能力层面，全面系统分析评估公共服务供给水平，以便为有针对性地补短板和精准匹配公共需求的资源统筹规划提供依据。例如，在城镇社区公共服务供给能力方面，浙江省开展“治理、教育、养老、卫生、文化、商业、体育”类公共服务设施供给能力摸排，发布城镇社区公共服务设施专项体检评价指数，初步建立城镇社区公共服务设施数据库，判断“市—县（市、区）—镇（街道）—社区”四级公共服务设施供给能力，对服务要素、设施配置、供给标准、需求反馈的公共服务决策具有重要参考价值。在供给标准层面，浙江省基于需求识别和服务能力，制定基本公共服务标准和公共服务“七优享”标准，从《浙江省基本公共服务标准（2021年版）》发布起，建立清单动态调整机制，持续增强基本公共服务均衡性和可及性。另一方面，通过城乡之间的资源优化提升各类公共服务数量与质量的城乡均衡和城乡可获得性、可接受性、可承受性。从改进城乡公共服务结构与质量入手，沿着“补短板、重标准、推倾斜、强数治”思路，制定加强城乡一体化的基本公共服务制度，实施公共服务领域城乡联动项目补齐农村地区服务设施短板，优化城乡基本公共服务设施配置和建设标准，打造1.5小时偏远农村基本公共服务圈，迭代升级“浙江乡村大脑”，全面推广应用“浙农码”，打造乡村数字地图，进一步提升乡村数字化管理服务应用效能，推广乡村数字公共服务数字场景应用，实现数字公共服务直达乡村，让乡村能够共享优质的现代化公共服务，切实增强城乡公共服务的可获得性、可接受性、可承受性。

最后，按照治理创新即合作生产—数字赋能逻辑，以服务效能为准则，通过公共服务合作生产和公共服务数字化改革推动公共服务治理创新，提高覆盖获得感、幸福感、安全感和适宜度的服务绩效。为了在公共服务效能层面实现公共服务资源共享、服务部门高效执行和人民群众获得感和幸福感提升的目标，共同富裕导向的省域实践在增强基本公共服务均衡性和可及性的治理创新维度主要开展了两方面的政策实践。

一方面，通过多元的公共服务合作生产，优化服务供给机制，提升公共服务质量，增强人民群众对公共服务的认同感。浙江省在市场参与、社会参与、社区参与等方面进行了诸多创新探索。一是规范拓展政府购买公共服务的标准与内容，增加市场主体、社会主体参与公共服务生产供给的协同性。《浙江省政府向社会力量购买服务指导性目录（2024年度）》规定了公共安全、教育、就业、社会保障、卫生健康、生态保护和环境治理等政府购买公共服务项目。同时，社区作为基本公共服务均衡性和可及性的落地执行环节，在公共服务合作生产和优化服务供给方面扮演重要角色。浙江省创新政府购买社区服务机制，鼓励社会力量参与社区服务，国有企业、大型民营企业、社会组织等投资兴办普惠性非营利性托育、幼教、医疗、养老、文化、体育等服务机构，有助于推动公共服务高质量、品牌化、专业化发展。二是推动社会力量参与社区治理和公共服务。以“五社联动”为载体，通过公益创投、积分激励等项目化机制，吸纳社会组织、社会工作专业人才、志愿者、慈善组织等提供专业化、品质化社区服务。以慈善捐赠、志愿服务为渠道，通过价值共创的公共服务合作生产有助于缩小收入差距，以此发挥其在第三次分配中的积极作用。浙江省已搭建起五级慈善网络体系，慈善与志愿力量实施“夕阳红”行动为老年人群体提供老有所学、老有所乐、老有所养、老有所医等特色为老服务。公益慈善与志愿服务作为公共服务合作生产的一种形态不仅有助于实现公共服务资源共享，有效供给有形的服务产品，也提供了无形的公共价值。另一方面，利用数字技术赋能公共服务增强均衡性和可及性的能力，推动大数据驱动的公共服务智能决策发展，以提升服务部门运行效率以及公共服务的泛在可及。具体表现为：一是构建数字化工作体系。以政务服务事项“一网通办”、线上线下融合的政务服务体系和“一件事”服务平台为基础，实现数据、流程、职能的跨层级、跨地域、跨部门、跨系统、跨业务的优质资源整合、管理服务升级和数字化重塑，是增进服务部门运行效能的重要支撑。二是构建公共服务数字化创新场景。目前公共服务数字化场景应用主要有三个方面：民生保障领域的公共服务应用，数字社会领域的公共服务应用，未来社区、未来乡村领域的公共服务应用。通过各类场景化公共服务应用的“一端”集成，推动公共服务数字化智慧化发展，为形成决策、执行、监管、评价、反馈的公共服务智能化闭环管理机制奠定基础。三是公共服务数字化应用辐射浙江全域。以人民为中心，促进公共服务智慧化均等化。增强均衡性和可及性的最终目的是实现结果均衡，缩小收入差距，在适宜度前提下提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。数字赋能公共服务通过技术升级、资源共享、便捷服务、效能提升和价值创造，促使数字化公共服务高质量发展满足人民群众日益增长的需求。浙江省实施公共服务数字化改革，以“大数据+网格化”推动公共服务标准化精细化便捷化管理。如公共服务由网上掌上“可办”转向“好办易办”，推出适应老年人、残疾人等特殊人群需求的智能化服务，加速推进长三角地区医疗卫生、交通出行、旅游观光、文化体验等领域率先在浙江实现同等待遇。

我国发达地区一些省市尤其是浙江省的共同富裕示范区建设，按照以人民为中心的发展思想和共建共治共享的原则和要求，开展增强基本公共服务均衡性和可及性的实践探索，不仅推动公共服务的区域、城乡和群体之间的普惠均衡和优质共享，也推动了公共服务体系化、多样化和个性化发展，这些实践探索为新征程上中国省域增强基本公共服务均衡性和可及性以及实现全体人民共同富裕的现代化提供了诸多经验借鉴。

四 、增强基本公共服务均衡性和可及性的实现路径

增强基本公共服务均衡性和可及性既是实现共同富裕的基本手段，也是新发展阶段公共服务高质量发展的创新探索。增强基本公共服务均衡性和可及性在现实场域中仍然面临诸多问题和挑战。一是基本公共服务均衡性和可及性的整体统筹制度有待建立，如何构建基于均衡性和可及性相互嵌合的政策体系。二是尚未对基本公共服务均衡性和可及性的风险进行科学分析和前瞻布局，如何对问题短板进行精准识别与有效化解。三是基于共建共享的共同富裕战略目标，围绕实现公共服务治理体系和治理能力的现代化，如何提升增强均衡性和可及性的治理体制机制与路径选择的可行性。因此，根据健全基本公共服务体系、提高公共服务水平、扎实推进共同富裕的要求，基于增强均衡性和可及性的制度逻辑、行动逻辑和技术逻辑进一步思考增强基本公共服务均衡性和可及性的实现路径。

（一）构建包容普惠的公共服务制度体系

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了变化，要满足人民日益增长的美好生活需要，就必须坚持以人民为中心的发展思想，增强基本公共服务均衡性和可及性，让人民共享发展成果，实现共同富裕。因此，增强均衡性和可及性，就要深刻理解中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化的要求，把基本公共服务均衡性和可及性置于一个整体框架内开展系统思考，以不断满足人民对美好生活的向往、全体社会成员共享发展成果、扎实推进共同富裕为价值追求和目标指引，规划制定增强均衡性和可及性的系统战略与行动指南，开展增强基本公共服务均衡性和可及性的制度创新与政策优化。

一方面，应结合区域、城乡、群体三个层面，系统构建增强基本公共服务均衡性和可及性相互统合的制度框架。纵向上考虑通过制度整合、资源统筹和治理创新三个维度的协作实现公共服务的供需匹配、动态均衡和服务可及，区域、城乡、群体三个层面的联动提升政策落实、资源调配、需求满足的一致性程度，纵向政策的内在一致性与逻辑连贯性是持续增强均衡性和可及性的重要支撑。横向上则应考虑制度政策的适配衔接、公共服务资源配置的合理优化、不同群体需求偏好的协调及治理机制与治理手段的创新，其中尤为重要的是基于包容普惠原则为全体社会成员建立公共服务均衡可及的制度，提高弱势群体的权益保障和生活质量，让发展成果惠及全体社会成员。

另一方面，应从均衡性和可及性两个主轴厘清并提升增强均衡性和可及性的制度协调性。一是从均衡性维度考虑，需逐步优化区域、城乡、群体三个层面增强公共服务均衡性和各项制度的匹配性。我国现有的公共服务所涉及的时间、空间、效率的区域均衡制度，公共服务数量与质量的城乡均衡发展制度及群体均衡制度仍有待健全。因此，要进一步缩小区域之间的公共服务均衡的差异，就需要加强时间、空间制约因素对增强均衡性的影响研究。二是统筹建设完善“财政可持续性—供需匹配—服务效能”相互协调的增强公共服务可及性的制度体系。精准识别公共服务需求，并以公共服务可及性制度的有效执行为目标，推动以获得感、幸福感、安全感、适宜度为测度标准的服务部门绩效评估，以此构建增强公共服务可及性的责任体系，推动增强公共服务可及性各项配套政策的执行和落实。

（二）打造供需协调的公共服务供给模式

增强基本公共服务均衡性和可及性，在提供优质高效、满足人民需求的公共服务基础之上，是实现共同富裕和提升人民获得感的保障。其本质是坚持建设人民满意政府的方针，提升公共服务需求识别能力，实现公共服务供需精准匹配。同时，增强基本公共服务均衡性和可及性是一项系统性、长期性的任务，只有不断满足人民群众多元化、个性化的公共服务需求，才能真正实现公共服务的优质共享，从而达到供需平衡，实现公共服务资源的高效配置。供需协调是供给侧与需求侧双向形塑的过程，供需协调的公共服务供给模式和运行机制是中国公共服务发展的新方向。

一方面，重点关注和有效识别人民群众的公共服务需求。一则创新优化公共服务需求识别的技术方法。党的二十大报告提出要“坚持尽力而为、量力而行，深入群众、深入基层”，指明了公共服务需求识别的主要工作方式，即深入了解群众和基层的需求，发现人民群众的急难愁盼问题，聚焦公共服务过程中的痛点难点堵点，逐步满足公共服务的现实需求和潜在需求，推动公共服务从供给侧导向向需求侧导向转变。二则系统构建公共服务需求清单。在考量公共服务现有资源总量布局前提下，划分期望需求、普通需求和兴奋需求，综合分析人民群众对公共服务内容、流程、参与的感知体验，建立公共服务“用户体验”的有效需求清单，识别可能遗漏的或冗余的需求。三则综合分析公共服务需求的可行性并确定需要优先满足的需求。需求识别应聚焦党的二十大报告提出的分配制度、就业优先、社会保障、健康中国四大领域公共服务数量与质量的均衡，补齐区域、城乡和群体三大层面公共服务数量与质量的问题短板。同时，围绕地理条件归类、社会心理、精神健康、财政保障等要素，综合分析公共服务需求的可行性，以此作为依据确定需求的优先级顺序。四则建立公共服务清单动态调整机制。关注社会多元主体的利益诉求，科学识别和预测公共服务需求的变化与趋势，及时调整公共服务需求清单。

另一方面，要提升公共服务供需匹配能力。目前公共服务供需精准匹配的测度能力仍较为薄弱，因而需按照“尽力而为、量力而行”原则着力构建供需匹配的测度机制，建立公共服务供需匹配指数，以此为资源优化配置的决策提供依据。公共服务供需匹配既要考量供给侧的可接受性和可承受性，也要考量需求侧的可获得性与可接近性，以避免公共服务资源投入不足、过度投入或资源错配等问题。数字技术迭代升级在推动政府数字化转型的同时，也推动了公共服务供给侧—需求侧关系的重塑。因此，公共服务供给侧服务资源的结构数量、配置机制、覆盖范围应与需求侧保持“均衡可及”的关系；同时，供给侧资源优化配置应满足人民日益增长的美好生活需要，通过推动供需精准匹配和资源优化配置提升增强基本公共服务均衡性和可及性的势能。

（三）强化多元协同的公共服务效能建设

增强基本公共服务均衡性和可及性以切实增进民生福祉和推进共同富裕是实现国家治理现代化和高质量发展的关键环节。相应地，增强均衡性和可及性也须站在国家治理体系和治理能力现代化的视角去审视公共服务的治理绩效。从这个角度而言，如何增强均衡性和可及性是中国公共服务治理的经典叙事，也是政府公共服务效能的重要体现。

一方面，从目标协同、主体协同、供需协同和机制协同四个要素联动的视角系统构建增强基本公共服务均衡性和可及性的协同治理体系。现代公共服务种类的庞杂性和服务主体的多样性，决定了增强均衡性和可及性应基于其复杂性而采用多要素协同治理的新方法。四个要素联动构成的协同治理体系既包含价值导向，也包括行动依规，进而指向公共服务治理绩效与政府治理能力的提升。不同层级、不同类型公共服务供给主体应基于共建共治共享原则拓展公共服务共同体建设新局面，以实现全体人民共同富裕的现代化为目标导向，创新选择合作供给、分类供给或合作生产等供给方式，公共服务供给数量、质量和水平应与供给能力、人民需求密切结合，综合考量财政能力、经济发展水平、人口密度、自然地理条件、基础设施布局和文化因素等约束条件，不断提高区域间、城乡间、群体间的基本公共服务均衡性和可及性水平，从而建立健全增强基本公共服务均衡性和可及性的运行管理体制机制。为避免政策碎片化执行和服务主体各自为政，尤其要重视加强激励机制、动力机制、监督机制、责任机制及容错机制建设。

另一方面，通过建立增强基本公共服务均衡性和可及性作为目的的绩效评估体系，开展评估以持续改进提升公共服务效能。增强均衡性和可及性的绩效评估和公共服务效能提升涵盖三方面的内容：第一，通过提高公共服务政策规划与资源配置评估提升政府满足不同区域、城乡和群体对公共服务需求的能力。在目标导向上，以人民群众偏好满足为基础，以是否满足人民对美好生活的向往作为衡量向度，从而不断提高人民群众对公共服务的满意度。第二，通过公共服务供给过程中公共服务资源利用效率评估实现资源有效配置与共享优化。因此，需综合考量和研判制度结构、财政和人力资源、技术手段等约束条件以及经济社会发展水平的高低，致力于各层级政府服务部门的工作效能和执行效率的提升，促进公共服务治理能力的现代化。第三，通过增强均衡性和可及性的政策效果评估，以提升政策制定的科学性和有效性。由于公共服务合作供给、分类供给或合作生产等供给方式和政策选择能拓展传统公共服务供给和生产的渠道，通过对推动在合作、协同基础上公共服务生产行为的政策评估，有助于调整完善政策保障合作各方权益，从而激发增强均衡性和可及性的价值创造力。总之，要增强均衡性和可及性就必须建立公共服务绩效评估体系，以提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。

（四）推动数字赋能的公共服务治理创新

伴随以大数据、云计算和人工智能等新兴技术快速发展，万物互联、数据融合、数据驱动和智能算法对人类社会发展产生了深远影响，逐渐呈现出机器智能与社会智能融合互嵌赋能多元治理主体的“智治”格局。数字技术迭代升级在推动政府数字化转型的同时，机会均等、过程均等和便利适宜等基本公共服务均衡性和可及性的影响要素开始出现新的变化，公共服务体制机制、服务流程及供给方式必须优化以适应新的变化趋势。因此，各级政府需要以数字技术推动区域、城乡、群体间均衡性和可及性的公共服务治理模式创新。而更为关键的是，通过数字赋能，为增强基本公共服务均衡性和可及性走向精准化的资源配置、系统化的前瞻布局、智能化的敏捷治理提供技术支撑，也展示出中国公共服务数字治理创新的新图景。推动数字赋能的公共服务治理创新发展的关键如下。

一是构建精准化的公共服务资源配置机制。过去公共服务均等化政策的重点是缩小区域、城乡、群体的基本公共服务差距。进入新发展阶段，面对经济社会高质量发展的新要求及人民日益增长的美好生活需要，一方面要加强公共服务需求精准管理的大数据技术运用，构建公共服务需求精准感知、精准聚类、精准测量、精准满足及精准监测的闭环管理机制，从需求精准管理角度切实落实以人民为中心的发展思想。另一方面还要借助数据开放共享、机器学习、推荐算法等技术，从增强基本公共服务均衡性和可及性的目标导向、政务服务数据的互联互通以及泛在便捷的智慧服务体验等角度实现对公共服务用户的精准画像，以科学制定增强基本公共服务均衡性和可及性的个性化、情境化和精准化的资源配置政策方案。

二是构建系统化的公共服务前瞻布局与风险防范机制。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，这一特点决定了我国需探寻具有自身特点的发展途径和推进方式以顺利实现艰巨复杂的发展任务。基本公共服务均衡性和可及性关系人民群众最关心最现实的切身利益问题，其完成的效果直接影响着社会稳定，故而应在前瞻布局与风险防范方面做好充足准备。基于增强均衡性和可及性的发展目标，加强利用现代信息技术手段，开展增强均衡性和可及性的趋势分析与情景规划，对区域、城乡和群体可感知可体验的公共服务场景进行系统化前瞻布局。同时，利用大数据技术进行深度分析，预先发现基本公共服务均衡性和可及性存在的问题和隐患，综合运用行政化、法治化、社会化、市场化和数字化等手段进行有效的风险防范与管控。

三是构建数字化的公共服务敏捷治理机制。新一代大数据、云计算和人工智能技术的发展，以超强可控性、适应性、 灵活性、快速性和多样性等特点，在公众需求识别与转化、信息开放与共享、公共服务迭代创新、识别与应对危机等方面助力提升政府治理效能。通过引入智能化技术，实现增强均衡性和可及性的制度整合、资源统筹与治理创新的有机融合。以大数据为基础实时连续的公共服务智慧决策能够动态获取公共服务参与主体、资源配置及制度供给数据，通过回溯过去、把握现在、预测未来，为增强基本公共服务均衡性和可及性的政策规划提供决策支持，有助于实现更加智慧化、人性化的公共服务敏捷治理。

结语

增强基本公共服务均衡性和可及性是我国在新的历史时期公共服务制度政策体系建设的重要目标和战略选择。公共服务制度政策体系的发展目标是走向持续优化的“均衡可及”和推动公共服务治理的现代化，以此助推国家治理体系和治理能力现代化。公共服务治理的现代化是国家治理现代化的重要内容之一。在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，就根本宗旨而言，应“把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为国家治理现代化的核心价值”，把握“国家治理为了人民”和“国家治理依靠人民”两个方面。公共服务治理的现代化，其关键在于深入贯彻落实以人民为中心的发展思想满足人民美好生活需要的价值理念，推动全体人民共同富裕的现代化。党的二十大报告对在中国式现代化背景下增强基本公共服务均衡性和可及性的谋篇布局，擘画了致力于实现全体人民共同富裕的现代化的中国公共服务善治图景，凸显中国式现代化的新理念、新范式、新样本，为实现全体人民共同富裕的现代化提供了坚实保障。

总体而言，公共服务治理的现代化仍是一项任重而道远的任务。因此，未来应积极开展增强基本公共服务均衡性和可及性的创新探索与深化研究。一是要建立全域基本公共服务均衡性和可及性的立法保障，明确基本公共服务的开放性和透明度要求，建立公众参与和监督机制，确保基本公共服务公平普遍惠及全体人民。二是要加强基层公共服务共同体建设。通过宜居宜业生活圈建设、郊野单元村庄规划，整合教育、医疗、文化、就业创业等各类公共服务资源，实现公共服务设施共建共享，以增强人民群众的凝聚力和认同感。三是要构建基本公共服务均衡性和可及性指数。结合各层级政府服务部门的工作效能和执行效率因素，综合评价公共服务供给过程中资源均衡配置和服务可及的能力。四是要重视公共服务治理现代化的理论创新。探索构建公共服务治理现代化的知识体系，打造增强基本公共服务均衡性和可及性实践的中国样板。

（本文注释内容略）

作者翁列恩，浙江工业大学公共管理学院教授（杭州310014）。

来源：《中国社会科学》2025年第5期P54—P71