论坚持党对国有企业领导的三重维度

论坚持党对国有企业领导的三重维度

姬旭辉

党的十八大以来，特别是2016年全国国有企业党的建设工作会议以来，党中央对国有企业改革发展和党的建设做出一系列新的战略部署，党对国有企业的领导制度发生重大变革。例如，国有企业党委（党组）的定位从十八大党章的“发挥政治核心作用”转变为十九大党章至今的“发挥领导作用”，确立了党组织在重大问题决策中的“讨论前置”机制，企业领导层实行“双向进入、交叉任职”体制，等等。这些制度改革体现了我们党对市场经济条件下国有企业的领导方式、把党的领导与现代公司治理有机融合途径的探索。这些制度改革的前提是党中央提出的“坚持和加强党对国有企业的全面领导”，背后隐含的理论逻辑是中国共产党作为一个政治组织要全面领导国有企业这个经济组织。由此引发的理论问题是，为什么要坚持和加强党对国有企业的全面领导？党的领导如何发挥作用？如何理解新时代国有企业党的领导体制和党建工作要求的重大变革？对于这些问题的研究，目前主要是从党建、政治学和管理学学科领域展开的，有的把坚持党对国有企业的领导作为既定事实开展研究，有的研究存在大而化之、“就党建谈党建”的问题，对国有企业领导制度和党的建设研究理论深度不够。

国有企业是国有资本的主要承载形式。党中央相关战略部署的表述近年来从“坚定不移把国有企业做强做优做大”逐步扩展到“推动国有资本和国有企业做强做优做大”。根据马克思主义政治经济学的基本原理，资本是一种生产关系，国有资本也体现着一种生产关系。在中国特色社会主义市场经济条件下，国有资本包含三重维度的关系，即国家和企业的关系、资本和劳动的关系、资本和资本的关系。本文试图从国有资本所体现的这三重生产关系出发，探讨社会主义市场经济条件下党对国有企业的领导体制机制的理论逻辑和深刻内涵，希望为国有企业党的领导体制和党的建设研究提供一个新的政治经济学视角和研究框架。

一、在处理国家和企业的关系中发挥党的领导作用

（一）社会主义国家的二重属性、政党与国有企业

国家这一范畴的内涵在马克思主义理论中具有双重属性，国家既是政治的“上层建筑”，同时也具有重要的经济职能。处于社会主义初级阶段的国家，其政治和经济二重属性表现得更加明显，从而内在地规定了国家与国有企业的基本关系。

一方面，正如马克思在《政治经济学批判》序言中对历史唯物主义所作的经典表述，国家是竖立在社会经济结构之上的政治的和法律的“上层建筑”，它的性质和职能是由经济基础决定的。对于社会主义国家来说，它首先是一种典型的政治上层建筑。中国共产党是国家治理体系中的领导核心，发挥着总揽全局、协调各方的作用，对国家治理各领域各方面各环节工作做出制度安排。国有企业是党领导的国家治理体系的重要组成部分，必须毫不动摇坚持和完善党的领导。

另一方面，社会主义国家同时具有经济属性和经济职能，是具有国家形式和实质意义的“经济主体”。对于社会主义国家来说，生产资料公有制是国家经济制度的基础，国家是主要生产资料的所有者，通过行使生产资料的所有权和支配权发挥经济功能。张宇教授在《中国特色社会主义政治经济学》中阐述了社会主义国家的经济属性：“社会主义国家所有制中的国家则是一个经济概念，是生产关系中从事经济活动的所有制的主体，是从事物质生产的对物进行管理的机构，而不是政权机关。它是‘自由人的联合体’或‘生产者总协会’。”所谓的“联合体”或“总协会”是指国家是生产资料公共所有权和社会公共利益的总代表，具有生产资料所有者的职能，代表全体人民组织生产、创造财富，满足人民日益增长的美好生活需要。国有企业是社会主义公有制的主要载体，是生产资料公共所有权的具体组织，行使着属于全民所有的生产资料的支配权和经营权，通过组织生产和经营实现社会主义生产目的。国有企业作为生产资料公共所有权的具体代表，代表国家行使生产资料的所有权和支配权，作为“人格化”的社会主义生产关系发挥作用。在公有制的产权关系中，存在着全体人民与国家、国家与国有资本的所有权代表以及这些所有权代表与企业经营权之间的多层次纵向委托代理关系。单纯依靠市场机制是无法处理好这些纵向的委托代理关系的，必须坚持党对国有企业的全面领导。

党的领导、社会主义国家、国有企业，三者之间互相联系、密不可分、共同发展、相互促进。在政治上，社会主义制度最根本、最本质的体现就是党的领导；同时，宪法规定，我国是工人阶级领导的社会主义国家，而中国共产党是工人阶级的先锋队，因此，社会主义制度中党的领导与工人阶级的领导在本质上是统一的。在经济上，社会主义制度则体现为生产资料的社会主义公有制，其中，从体量规模和主导力量来看，社会主义制度主要体现为全民所有制经济即国有经济。国有企业作为国有经济的基本经济单位，培养吸纳了最先进的产业工人大军，是我国工人阶级队伍中的骨干力量，所以，在国有企业中充分展现了党的领导和工人阶级的领导地位，同时也直接体现了生产资料的公有制，国有企业同时集合了社会主义制度的政治属性和经济职能。可以说，国有企业、社会主义制度、党的领导三者之间具有互相联系、相互支撑和共同成就的本质关系。

（二）党的领导要兼顾国有企业的经济属性与政治属性

国有资本和国有企业既具有追求价值增殖的基本目标，同时还肩负着执行和实现国家发展战略目标的根本任务。国有企业既有经济属性，又具有政治属性，这是社会主义制度下国有企业的独特性质，党对国有企业的领导要注重把握这两种属性。

国有企业的经济属性表现在，作为国民经济中的基本生产单元，以营利、创造财富为基本目的，不断追求发展壮大。因此，把国有资本和国有企业做强做优做大，是国有企业经济属性的基本目标和要求，国有企业党建工作要紧紧围绕这个目标，着眼于服务企业的生产经营开展党的工作。党对国有企业的领导时刻不能离开企业的改革发展这个中心。

国有企业的政治属性表现在，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。”对于党的领导地位和执政地位来说，国有企业能够通过团结凝聚广大工人阶级巩固党执政的阶级基础，能够通过发展壮大夯实党领导的中国特色社会主义制度的物质基础，进而保障社会主义的制度基础。另外，国有企业属于全民所有，国有企业的发展目标不能仅仅追求自身利润最大化，还要着眼于全局利益，满足社会全体成员的共同利益，这是国有企业与私营企业、外资企业的最大区别。对于一些恶意否定、抹黑国有企业的声音，要引起高度警惕，一些别有用心的人就是想通过搞私有化来动摇党的执政基础。党中央提出要做强做优做大国有企业，也是基于国有企业的政治属性提出的必然要求。

党的十八大以来，党对国有企业的领导制度和党建制度改革的一个重要方向就是把握好国有企业的经济属性和政治属性。党章对国有企业党委（党组）的定位是“发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”，赋予了党委（党组）对企业重大经营管理事项把关定向的权力。《中国共产党国有企业基层组织工作条例》进一步明确了国有企业党委（党组）的主要职责，前两项就是加强党的政治建设、与党中央保持高度一致、贯彻落实党中央和上级党组织的决策部署等，这也就是党章规定的“把方向”职责定位的具体含义，这是与国有企业的政治属性高度契合的。同时，国有企业作为市场主体参与竞争，必须适应市场经济的运行规律，提高企业效率，所以，近年来党中央对国有企业领导制度改革的一个重要方面就是在决策机制上“讨论前置”，重大问题决策时由党组织先研究讨论、进行把关，确保企业发展方向服从党中央的战略规划和决策部署，通过之后再由董事会、经理层行使职权，对具体经济事项做出决策。“讨论前置”决策机制是把党的领导与市场经济、现代企业制度结合起来的典型制度改革案例，理顺了党组织与国有企业其他治理主体在重大事项决策中的关系。

（三）在完善中国特色现代国有企业制度中加强党的领导

坚持党对国有企业的领导，要从完善中国特色现代国有企业制度出发，把加强党的领导与完善公司治理统一起来，这既包括在微观层面把国有企业党组织内嵌到公司治理结构之中，也包括在宏观层面通过国资监管机构加强对国有资本的管理。

在企业微观层面，党的领导要适应现代公司治理结构，把党的领导贯穿到公司治理全过程。其中，最重要的问题是党组织参与决策的机制和效果，妥善处理好党组织与其他公司治理主体的关系。以前，一些国有企业党组织地位存在弱化、边缘化现象，在纠正和加强党的领导的过程中，一些国有企业出现了矫枉过正的情况，出现了党组织决策“泛化”现象。调研发现，一些企业负责人认为“弱化”（应该由党委会前置研究的，却没有前置研究）问题被上级问责的力度更强，“泛化”（不该由党委会前置研究的，却进行了前置研究）问题的严重性相对较小，于是干脆将大量决策事项统统放在党组织会议上讨论研究甚至做决定，将党委会前置研究变成了党委会代替董事会和经理层。党委前置研究扩大化、决策内容泛化、决策程序形式化、决策质量不高等问题，是当前在加强党对国有企业领导过程中需要注意防止的错误倾向。

在宏观层面，处理好出资人代表机构与国家出资企业之间的关系，也是加强党对国有企业领导需要解决的重要问题。国资委、财政部等国资监管机构是国务院授权的出资人代表机构，对国家出资企业履行出资人职责。在传统的国有资本监管体制下，出资人代表机构对国有企业的监管更注重“审慎”原则，国有资产管理体制存在的政企不分、政资不分问题，会影响在激烈的市场竞争中企业经营效率和国有企业的市场化、国际化发展水平。我国国有企业总体上已经与市场经济相融合，已经进入了资产资本化、股权多元化的发展阶段，传统的监管模式已经不适用于国有控股、参股企业和“走出去”境外发展的国有企业，迫切要求进一步加快国有资产监管职能转变，推进国有资本授权经营体制改革，推动从“管企业”向“管资本”转变。构建以管资本为主的国有资产监管体制，要根据《改革国有资本授权经营体制方案》的要求为企业松绑，从传统注重直接管理微观企业个体的生产经营，转向更加注重国有资本的整体功能和整体收益；按照分层分类、放管结合的原则实行差异化授权，把应当由企业自主经营决策的事项放权给企业，子企业的管理事项由上一级企业审批决定，减少带有行政化色彩的履职方式，通过现代企业治理结构履行出资人职责。“管资本”就要“管党建”，要把党的领导、党的建设融入管资本的各个方面，确保国有资本发展方向符合国家和人民的利益。国有资产既包含国有独资、全资运营的国有企业中的资产，也包括国有控股、参股的混合所有制企业中的国有资产，国资监管机构对这两类企业的管理模式并不完全相同，二者的党建模式也要有所区分。

二、在处理资本和劳动的关系中发挥党的领导作用

（一）国有企业的资本与劳动关系的基本性质

在社会主义市场经济中，虽然国有资本也要不断增殖，劳动者也需要服从企业领导人员的管理，但资本与劳动的关系发生了根本性变化，已经不再是资本雇佣劳动的剥削关系。从理论上讲，国有企业的生产资料和国有资本归全体社会成员共同所有，但公有生产资料不可能由每个社会成员个体占有和使用。在国有企业中，生产资料所有权和经营权相对分离，在企业内部就形成了管理者和普通劳动者的分工，在生产过程中表现为管理关系。虽然国有企业中仍然存在对劳动者的管理或“支配”，企业作为集体与劳动者个人之间也会存在利益不一致的地方，但国有企业管理者和劳动者之间已经不是对抗关系，更不是剥削关系。国有资本所体现的社会主义生产关系，是以民主管理和分配公平为特征的，在政治上劳动者要参与企业管理和公司治理，在分配上既要坚持按劳分配原则，又要兼顾集体利益与劳动者个人利益、长远利益与短期利益。关于国有企业劳动生产中人与人的关系，毛泽东在读苏联《政治经济学教科书》的过程中做了深刻论述。

（二）保障和落实工人阶级主人翁地位

工人阶级是我们党最坚实可靠的阶级基础，是推动国有企业改革发展的根本力量，国有企业党组织要把全心全意依靠工人阶级的根本方针体现到企业生产经营各方面。

（三）培育高素质专业化企业领导人员队伍

国有企业领导人员作为国有资本的代理经营管理者，是国有资本的人格化代表，既肩负着经营管理国有资产、实现保值增值的重要责任，又要确保国有资本的公有属性，构建发展共享、和谐稳定的劳动关系。

三、在处理资本和资本的关系中发挥党的领导作用

（一）引导国有企业聚焦主责主业，减少国有资本之间同质化竞争

国有资本与其他类型资本一样，都具有逐利性、增值性的基本属性。国有资本的特殊性在于，它具有并直接体现社会主义的生产关系属性，除了追求价值增值外，还承担着实现国家发展战略目标、推动共同富裕、改善民生等任务。在市场经济中，如果没有党发挥领导作用，国有资本在竞争的压力下会倾向于一味追求逐利和扩张。党和国家作为资本与劳动之外的力量发挥作用，有助于厘清资本发展的边界，让公有资本更多地流向服务于国计民生的行业和领域。

引导国有企业聚焦做强主业，严格限定国有企业主业范围，是新时代党中央关于国有企业改革发展的制度规定。《中国共产党国有企业基层组织工作条例》把“推动企业聚焦主责主业”作为国有企业党组织加强党的政治建设的重要要求。根据国有资本的战略定位和发展目标，国有企业划分为商业类和公益类两大类别，商业类又进一步分为商业一类和商业二类，根据国资委、财政部、发展改革委联合印发的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，对商业二类国有企业“要合理确定主业范围”，对公益类国有企业要“严格限定主业范围”。为了优化国有资本布局和结构，国资委规定和确认了各中央企业的主要经营业务以及主业、非主业投资比例和新兴产业投资方向，通过《中央企业投资监督管理办法》《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》等制度文件对国有企业聚焦主业提出明确要求，严格管控非主业投资，统筹国有资本布局方向。

（二）发挥国有企业产业链支撑引领作用，推动国有资本与民营资本协同竞争、共同发展

中国社会主义市场经济的一个典型特征，就是党的领导与充分发挥资本积极作用有机结合，共同推动经济发展。民营资本等非公有资本是直接体现资本生产关系的增殖性和逐利性的生产要素，同时受到党和国家的规范引导以及公有资本的积极影响，间接地体现社会主义生产关系。一方面，党通过宏观调控、经济政策和法律等途径规范和支持民营资本发展，另一方面，党还通过国有资本的主导作用来引导民营资本发展。

（三）推动混合所有制改革，放大国有资本功能

发展混合所有制经济的目的，是推动国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。既鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革，又鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，这是国务院印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的明确态度，促进各类资本取长补短、共同发展。国资委支持国有企业和民营企业之间进行兼并重组和专业化整合，对于国企和民企不设界限。研究表明，无论是正向混改还是反向混改，都能够促进国有资本和民营资本提高经营效率。

四、结语

坚持党对经济工作的集中统一领导，一个很重要的方面就是坚持和加强党对国有企业的全面领导。作为马克思主义政党，在社会主义市场经济条件下，领导国有企业的理论依据是什么？如何适应市场机制更好地领导国有企业？这是一个需要深入研究的重大课题。没有脱离经济的政治，也没有脱离政治的经济，党对国有企业的领导生动体现了社会主义条件下经济与政治密切联系的辩证法。中国特色社会主义和中国式现代化道路是开创性的，在社会主义市场经济条件下坚持党对国有企业的全面领导、构建中国特色现代国有企业制度也是开创性的，我们已经初步探索出了一条把党的领导与现代公司治理有机融合的有效路径。从国有资本所体现的生产关系的角度，有助于我们更好地理解党对国有企业的领导方式以及企业党组织内嵌公司治理结构的机制。

（作者简介：姬旭辉，中央党校（国家行政学院）党的建设教研部副教授）

来源：《教学与研究》2024年第8期