国有企业的双重特性与混合所有制改革

国有企业的双重特性与混合所有制改革

曾宪奎

改革开放以来，国有企业改革发展不断取得重大进展，但是仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。随着党的十八届三中全会提出进一步深化国有企业改革，2015年9月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》使国企改革的措施更加细化，并提出要稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。在我国已经进入经济发展新常态的局面下，如何通过深化改革，在建立一批具有较强创新能力和国际竞争力的骨干企业的同时，不断提升国有经济在我国经济发展转型中对其他性质企业的带动和引领作用，将国有企业的企业性和公益性统一起来，是摆在我们面前的一个重大问题。

一、过去国有企业改革的成果突出

上世纪90年代以来，通过深化国有企业改革，虽然国有企业的数量、分布面大大缩小，但是其平均规模、行业影响力及竞争力得到了大幅提升。

以国有工业企业为例，1998年国有及国有控股工业企业数量为64737个，而2013年为18197个，降低了71.9%。但是，在企业数量大幅降低的情况下，企业经营指标却迅速提升。1998年国有及国有控股工业企业资产总计为74916.27亿元，而2013年则迅速上升为342689.19亿元，名义增长率高达357.4%；主营业务税金及附加从993.53亿元提高到10772.20亿元，名义增长率为984.2%；利润总额从525.14亿元提高到15194.05亿元，名义增长率高达2793.3%。而从总资产贡献率和工业成本费用利润率等相对指标来看，分别从2000年的8.43%和6.15%提高到2013年的11.93%和6.46%。可以看出，在国有企业改革之后，国有企业数量大幅下降，但是经营业绩却大幅提高。

从国有企业竞争力角度看，国有企业进步明显。以最有代表性的中央企业为例，目前我国央企数量为107家，2015年公布的《财富》世界500强中，我国创纪录地有106家企业上榜，而中央企业有47家入围，比重高达47%，如果考虑到中国工商银行等几家国有控股金融企业，则国有及国有控股比重更高。从企业影响力而言，中央企业基本处于国民经济的命脉行业和关键领域，且占据本行业的龙头地位。例如，2015年《财富》世界500强中，中国名列前三甲的企业分别是中国石油化工集团公司、中国石油天然气集团公司、国家电网公司，在500强中排名分别为第2、第4和第7名，不但在国内同行业中处于龙头地位，即便在国际同行业中，也位于前列。

二、未来国有企业改革的主要方向

国有企业改革历来是我国学术界研究和讨论的焦点问题。随着各项改革的推进，国有企业发展的状况与以前已经大有不同，未来改革的方向也出现变化。

1.国有企业具有企业性与公益性的双重特性。

国有企业本身具有企业性和公益性两种特性，其绩效评价可以归结为市场评价和企业效率评价，以及国家和人民意志的评价（所有者利益评价）两个层次。

一方面，国有企业的企业性主要体现在追求利润最大化，保证国有资产的保值增值，这一特性与其他类型企业没有区别，属于企业的普遍性质。

另一方面，国有企业公益性可以分成两个部分：一个部分是国有企业与生俱来的公益性，如关系到国计民生的行业，即使在亏损的情况下，也必须保持运营，不能停产或者倒闭。这部分的公益性可以称为基础公益性。另外一个部分的公益性则随着经济社会发展的不同形势，而有不同的内容，这个可称之为可变公益性。事实上，可变公益性很大程度上与政府政策的实施息息相关，特别是在民营企业和其他性质企业没有兴趣或者没有能力参与的政策内容方面，国有企业则充当政策实施和支持者的角色。政策内容和导向不同，则国有企业的公益性角色体现也不同。而公益性的特性要求国有企业必须承担国家要求的许多社会责任，在履行这些责任时，必须撇开常规企业的成本—收益经营模式，很多时候需要牺牲自身经济利益。

从我国国有企业改革的历程看，过去的改革主要是要强化国有企业的企业特性。如早期的承包制，就是力图在保证国有企业架构下，提升管理层和职工积极性的措施。亚洲金融危机之后，我国的国有企业主要进行了产权改革，其根本目的也是要提升国有企业的竞争力，并保证国有经济在国民经济关键行业和核心领域的控制力。而在改革的过程中，国有企业的公益性实质上并没有不断提高。

2.未来国有企业改革的方向：提高生产效率与可变公益性。

过去的国有企业改革没有解决国有企业的两个主要问题：一是消费者对国有垄断企业生产和服务的满意度不高；二是国有企业的可变公益性发挥不足，在整个经济中应有的作用尚未得到完全发挥。

垄断行业国有企业生产效率需要提升。依据形成原因的不同，垄断可以分为自然垄断、经济垄断和行政垄断几种方式，我国部分国有企业存在一定的自然垄断和行政垄断性质。自然垄断的排他性虽然是天然的，但是这并不排除政府对其进行管制，从而保护消费者利益。行政垄断方式则通过行政手段人为将其他性质企业排除在外，对市场的供求都会产生扭曲效应，在缺乏有效竞争的前提下，很容易造成高价基础上的产品或服务质量低下。以通信行业为例，尽管我国通信行业名义上有几家运营商，但是这种国有企业内部竞争所形成的竞争，难以有效推动服务水准的提高，导致我国通信服务长期处于性价比比较差的境地。

尽管国资委等管理部门不断提高监管水平，但是国有企业产品和服务价高质低的问题还有很大的解决空间，这是未来的改革需要解决的一个突出问题。

适应新常态的公益性。新常态是我国经济发展的一个新阶段，新常态下经济发展的主要任务是经济转型升级，技术创新则是其发展主题。在民营企业规模普遍偏小、创新能力和意愿偏弱的情况下，国有企业在我国技术创新体系中则占据着重要位置。国有企业改革应围绕这一主题，发挥国有企业的公益性特征，为我国整体技术创新能力的提升做出贡献。

国有企业在适应技术创新要求方面需要解决两个层面的问题。一方面，国有企业普遍规模较大，资金实力雄厚，具备进行技术创新的基础条件，但是一些垄断行业的国有企业往往把其创新行为更多的归为“社会责任”，而非依靠创新去提升企业竞争力进而获取利润；另一方面，创新能力提升要求建立一个全面支撑技术创新的环境体系，而这就要求破除垄断因素，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

三、发展混合所有制是国有企业改革的重要举措

在新环境下，国有企业职能的变化需要强调两点：一是不能削弱国有经济对关乎国家安全和国民经济命脉等特殊行业的控制力。如果不能将这些行业置于可控范围，我国未来经济发展面临的风险将会不断拉大，如重要的能源、资源以及银行等行业。当然，随着经济技术的发展，许多行业的地位将发生变化，原来我们认为必须国家控制的行业，可能其重要性慢慢降低，如通信行业中民用的部分，而另外一些新兴行业，其巨大发展潜能可能与国家安全息息相关，如云计算和大数据产业。在这方面我们不能僵化认识，必须与时俱进。二是国有企业必须提高运营效率，要通过相关制度设计，使得国有企业承受竞争压力，减弱垄断造成的经济效率损失，提升消费者福利，并从机制上找到真正提升国企技术创新动力的触发器。

混合所有制是促进国有企业角色转变的一把钥匙。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。归纳起来，混合所有制有几个突出优点。第一，可以以更少的国有资本控制更多的资源，强化国有经济的控制作用。对关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及承担重大专项任务的商业类国有企业和部分采用绝对控股的竞争商业类国有企业而言，混合所有制虽然稀释了国有控股的比例，但是只要非国有资本处于参股地位，国有资本依然保持控股地位，与以前相比，同样的国有资本控制的资源更多。这就意味着混合所有制改革不但不会弱化国有经济，反而会强化它。第二，不同所有制各具优势，发展混合所有制，如果在机制上设计合理，就有可能将不同所有制的优点融合起来，并限制彼此的缺点，从而提升企业竞争力。第三，有利于提升企业自我发展意识，适应新常态下国有企业新的发展定位。混合所有制改革，将在一定程度上减弱传统国有企业发展仅仅着重保值增值的问题，有利于在企业内部树立真正的自我发展意识，促使企业更加重视内部经营问题，提高生产和服务效率，真正提高创新效率，促进企业自我发展。第四，有利于构建更紧密的企业联合体，在一定程度上提升产业链竞争力。通过混合所有制下的交叉持股，能够增强国有企业与非国有企业的经济联系，有利于企业之间建立联系紧密的联合体，如果企业在相关产业链内，则有利于产业链竞争力提升。

四、混合所有制改革必须要注意的几个问题

1.要平衡各方利益。国有股份和民营股份之间的混合，要取得良好的效果，必须要平衡各方利益。如果在合作上，仅仅强调国有股份的利益，而民营股份的利益无法得到保障，就无法吸引民营资金进入；反之，如果过分让出国有股份的利益，会导致国家利益受损，国有资产变相流失。对此，可以参照股份制企业运行模式，建立股份合作制企业运营模式，收益和风险等问题依照股份比例进行分担。股份制改革无法解决的一个问题是国有企业的公益性角色问题，由此产生的成本如果再由企业自行支付，会对民营股份造成损失。对此，可以采取政府购买服务的方式，由企业完成，但是国家支付相关成本，这样既能解决不同股份的利益平衡问题，又不会对企业履行公益性职责产生负面影响。

2.要避免国有企业改革私有化倾向问题。部分学者认为，国有企业无法解决内部的结构问题，其最终的解决之道在于私有化。但是苏联东欧的实践表明，私有化改革会导致少部分人侵吞国有财产，造成国有资产流失，而且简单的改革也会导致企业多年积累的品牌等无形资产最终白白流失。同时，私有化改革也偏离了社会主义的本质。我们在推行混合所有制改革中，对那些处于竞争领域的商业类国有企业，也必须强调反对私有化倾向，避免有人将混合所有制改革作为私有化改革的过渡措施。

3.要注意强化现代企业制度与发挥国有企业公益性之间的均衡。在实践中，如果对此不够注意，很容易出现不断强化国有企业的企业特性，而忽略了其公益性的问题，这会使改革的预期效果无法完全达成。

（作者单位：中国社会科学院马克思主义研究院）

来源：《红旗文稿》2015年第24期